摘要：随着上海常住人口规模的持续快速增加，作为来沪人员服务管理主要载体的上海市居住证制度，越来越难以适应新形势和新要求。要实现来沪人员享有更好的公共服务和合理控制人口规模的双重目标，现阶段的核心举措是建立权责对等、梯度赋权的公共服务供给机制，以积分管理理念重构上海市居住证制度。运用效标量表法、德尔菲法、理论模拟法和实测验证法综合设计的居住证积分管理指标体系，实现了新旧政策的良好衔接，初步建立起以积分衡量贡献、享受待遇的机制，为各类来沪人员建立了融入城市发展的有序通道和稳定可及的预期。
关键词：上海市居住证；积分管理；积分指标体系
中图分类号：C92 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）10-0080，10
进入新世纪以来，上海在人才引进和人口服务管理方面进行了大量卓有成效的探索，其中，在全国率先实施的居住证制度发挥了重要作用。近年来，随着上海常住人口规模的持续快速增加，人口服务管理面临着越来越多的新问题和新挑战，既有的居住证制度框架越来越难以适应人口服务管理的新形势和新要求。如何在延续居住证制度优势的前提下，进一步提升居住证制度能级，成为当下上海人口服务管理和人才引进所必须面对的首要课题。本文在分析国家顶层政策取向、上海人口面临的新挑战和现有居住证制度瓶颈的基础上，提出了重构居住证制度、实施积分管理的基本思路，并综合运用多种方法设计了积分管理指标体系。
一、人口服务管理的国家政策与上海现状
（一）国家人口服务管理的基本政策取向
当前，户籍制度在未出现根本性变革之前，依然是人口服务管理的主要载体，基本户籍管理制度属于中央事权，国家关于户籍和人口服务管理的基本政策取向，是地方结合本地实际进行探索、制定具体措施的基本依据。概括而言，国家的政策取向主要集中在服务管理和人口布局两个方面。
（二）上海人口服务管理面临的新挑战
进入新世纪以来，上海的人口规模急速膨胀，人口问题成为关乎城市健康、快速、可持续发展的全局性问题。在现有的城市治理体制下，上海的人口服务管理在承载硬约束、发展软制约和融入城市新期待等方面面临着日益严峻的挑战。
从融入城市的新期待来看，现有来沪人员融入城市发展的机制与长期在沪就业居住的趋势不相匹配，与建设和谐社会的整体要求不相适应。 《上海市“十二五”人口规划》
（三）居住证体系与人口服务管理新形势不相适应
1 上海市既有居住证制度的发展历程
上海最早在国内实施居住证制度，经过十余年的发展，基本形成了来沪人员服务管理的制度体系。从制度沿革历程来看，上海市居住证的制度定位主要经过了三次大的扩充完善，即从最初用于引进人才，渐次赋予了人口管理和人口登记功能。
2 上海市既有居住证制度存在的突出问题
上海市居住证制度在引进上海经济社会发展急需的各类人才、促进各类人才融人上海方面发挥了重要的作用，整体而言是一项取得了较好成效的制度设计。但在人口服务管理的新形势下，存在着日益突出的问题，主要表现在两个方面：
综上，为应对上海人口服务管理面临的新情况新挑战，宜引入积分管理理念和措施，重构上海市居住证制度，在进一步发挥其优势的同时，弥补其制度缺陷，实现居住证制度的统一性、包容性和可扩展性，提升居住证制度的服务管理能级。
二、居住证积分管理制度的设计思路
一项制度的设计思路将决定制度的内涵和外延，以及将来实施的成效。对于居住证积分管理制度，我们认为，在市场经济条件下，上海作为开放的、人口可自由流动的国际化大都市，要实现来沪人员享有更好的公共服务和合理控制人口规模的双重目标，关键有二：一是建立健全法治基础上的市场调节机制，充分发挥市场机制在人口流动配置中的决定性作用；二是建立健全以贡献为衡量标准的公共服务待遇供给机制，充分发挥透明公正规则的规范和引导作用。基于上述理念，并结合当下人口服务管理的基本国情和上海市情，我们提出了设计居住证积分管理制度的基本思路。
（一）确立“两个合法稳定”为居住证积分管理的政策基石
“两个合法稳定”即合法稳定就业和合法稳定居住，是国家针对外出务工人员享受城市公共服务的基本政策要求，也是现阶段市场调节机制在人口服务管理领域发挥决定性作用的主要法制基础。加强合法性管理是建立居住证积分管理制度的基本举措，也是发挥市场对人口调节机制的基本制度保障。合法性管理的重点包括合法建筑管理、合法居住管理、合法经营管理、合法就业管理等，只有加大对违法、违规行为的打击力度，才会防止某些环节、某些区域成为市场机制发挥作用的盲点，才会在开放的市场条件下，防止人口的无序化、低成本、单向度流入，防止大量灰色就业、灰色居住人员的膨胀和集聚。因此，合法稳定就业和合法稳定居住应作为居住证积分管理的政策基石，成为申办居住证积分的基本前置条件。
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（二）建立权责对等、梯度赋权的公共服务待遇供给机制
将个人贡献作为享受公共待遇的主要衡量标准，符合基本的公平正义原则，也是发达国家的通行做法。当前，国内公共服务水平地区间差异巨大，在统筹合理控制人口规模与来沪人员公共服务水平时，要兼顾供给与需求，综合考虑人财物等相关因素，公共服务水平与其他特大城市保持适度平衡，避免高公共服务带来的人口集聚“虹吸效应”。建立权责对等、梯度赋权的公共服务供给机制，是解决来沪人员享受公共服务待遇的阶段性最优选择。权责对等的重点是高贡献、高待遇，低贡献、低待遇，其中，因人才群体具有高潜在贡献的典型特征，在大力吸引和留住人才的背景下，不宜对人才尤其是高端人才和紧缺急需人才设置享受市民待遇的等待期，这既是国际惯例，也是上海的现实需要。梯度赋权的重点是重构临时居住证与就业类居住证的待遇梯度，要逐步调整临时居住证的公共服务待遇，使临时居住证回归流动人口居住登记的基本功能，避免福利性人口无门槛式的大规模导入风险。重构后的待遇梯度包括临时居住证、居住证、居住证积分达到标准分值三个层级，并可根据上海经济社会发展的实际，不断优化提高每一梯度的公共服务待遇水平。
（三）建立以积分指标体系衡量贡献的评价机制
实施居住证积分管理制度，首要的任务是设计居住证积分指标体系，建立不同条件间可以运用积分进行相互替代的机制，以实现刚性的“条件管理”向柔性的“积分管理”的转变，畅通各类来沪人员享受更好的公共服务待遇的通道，为来沪人员提供更加透明、稳定、可及的预期，促进来沪人员更好地融入城市。居住证积分指标体系是整个居住证积分管理的核心，指标项目的设计在坚持以贡献为主要衡量标准的社会福利供给机制的同时，也要从现实出发，系统考虑政策发展空间、新旧政策衔接、产业发展的人才需求和社会和谐稳定等相关因素。因此，我们认为在指标体系设计中要体现“五个突出”：一是突出指标体系的整体设计。遵循立足当前、着眼长远的原则，整体考虑政策涉及的各类人群，既满足当前对居住证实行积分管理的需要，同时又为将来积分落户预留政策接口。二是突出来沪人员的实际贡献。根据权利义务对等的原则，指标体系设计突出在沪工作并缴纳社保年限、缴纳社保基数、投资纳税、表彰奖励等实际贡献。三是突出对特定领域和重点区域的政策倾斜，对特定公共服务领域来沪人员和远郊重点区域，设定专门指标，稳定特定公共服务领域来沪人员队伍，促进重点区域人员集聚。四是突出积分的递增累加效应，建立逐年逐级递增累加机制，为长期在本市工作生活的来沪人员建立稳定的预期。五是突出与现行政策的有效衔接，对于特定对象如没有工作经历的应届毕业生，设定专门指标，以实现政策的平稳过渡。
三、居住证积分指标体系的研究方法
积分管理制度的设计思路确立后，积分指标体系的研究方法将直接决定具体指标的取舍和指标体系的成败。一般而言，社会科学领域的每一种研究方法都具有典型的不完美性，优点和缺点都十分明显。在与普罗大众切身利益密切相关的社会政策研究中，不同方法之间的结论可能会截然相反，因此方法的选择就显得尤为重要。本研究遵循放大优势、弥补劣势、综合运用、相互验证的原则，兼顾理论设计、社会现实、政策目标与实际操作，在积分指标体系的设计时采取了四种方法的组合。设计之前，采用了效标量表法，分析借鉴国际技术移民积分管理指标体系；设计之中，采用了德尔菲法，汇集借重专家的智慧和经验；设计之后，采用了理论模拟法和实测验证法，对设计好的指标体系进行理论模拟和实测验证，以优化指标项目和指标分值。
（一）效标量表法：分析借鉴国际技术移民指标体系
广义而言，居住证积分管理指标体系可看作是社会行为科学领域的一种评价量表。以成熟的评价量表作为效标量表，是设计编制量表的基础方法之一。发达国家和地区的技术移民政策大都采用积分指标进行移民评价，在积分管理方面积累了丰富的经验，取得了较好的成效，从设计评价量表的角度来看，可以将技术移民指标作为效标量表进行参考。因此，分析总结国际技术移民指标体系的项目构成、指标权重和标准分值即分数线，可以作为设计上海市居住证积分指标体系的基础方法。本研究选取了具有代表性的美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国和中国香港等6个国家和地区的技术移民指标，进行了综合分析研究。
从技术移民指标基本构成来看，代表性国家和地区的技术移民评价核心指标基本相同，主要包括七个方面：一是教育背景，按照博士、硕士、学士等学位由高到底设置不同分值。二是工作经验，工作时间越长，分值越高。三是个人年龄，一般要求是45岁以下。四是紧缺程度，按照颁布的紧缺职业目录，可以额外增加分值（如澳大利亚），有的国家是优先引进（如美国对护理人员）。五是语言能力，有的作为基本条件，有的作为加分条件。六是适应性，主要指申请人有本地学习经历、在本地有近亲及配偶同时申请等。七是居住时问，即通常所说的“移民监”。
从标准分值即分数线占总分的比例来看，美国和加拿大最高，为最高总积分分值的67%；英国最低，为42.9%，平均为54.4%。
（二）德尔菲法：汇集总结专家智慧和经验
德尔菲法（Delphi method）是社会科学领域汇集专家意见的常用方法。本研究通过匿名独立咨询的方式，借助专家的智慧和经验，完善积分指标体系的项目构成和项目权重。专家的选择是决定德尔菲法成效大小的关键，本研究选择专家时兼顾了理论研究、政策决策和政策执行三个层面，突出代表性和广泛性，重点选取了人才人口领域科研机构资深研究人员、行政机构政策制定人员和行政机构具体执行人员各10名。开展了三轮咨询，第一轮以半开放问卷的方式，重点咨询指标体系具体项目的设置；第二轮重点咨询指标权重和标准分值，指标权重和标准分值通过参考专家直接赋值和层次分析结果的方式综合确定；第三轮重点咨询初步拟定的指标体系、指标权重和标准分值。从咨询结果的统计分析来看，专家对该课题的关心程度很高，专家积极系数即专家咨询表的回收率达到了0.93；对该研究所涉及问题的熟悉程度很高、判断依据较为充分，专家权威系数为0.91；对指标体系评价意见较为一致，尤其是基础类指标，指标体系的整体咨询协调系数为O.63，基础指标的协调系数达到了0.78。
（三）理论模拟法：运用典型指标对典型人群进行分值模拟
为检验经由效标量表法和德尔菲法确立的积分指标体系，本研究通过典型指标对典型人群进行了分值的理论模拟。按照专家认可度高、现实操作性高的标准，确定的典型指标包括年龄、教育背景、专业技术和技能等级、在沪工作及缴保年限、紧缺急需专业和社保缴费基数。按照涵盖不同社会层级、突出重点人群和产业发展导向的原则，选取的典型人群包括博士、硕士、本科生、高级技师、技师、应届紧缺急需专科生、往届紧缺专科生、紧缺高级工、非紧缺急需的大专生、非紧缺急需高级工、中级工、初级工、无技能等级的来沪人员和公共服务领域来沪人员。进行理论分值模拟时，先对典型人群赋予其自身所固有的典型指标的分值；再推算其达到拟定的标准分值所需在沪工作缴保的时间，以模拟出不同人群享受不同公共服务待遇所需的大体时间；最后，与现行居住证制度进行对比，分析出不同人群享受相应公共服务待遇的变化情况。
（四）实测验证法：选取大规模真实来沪人员进行实际打分验证
为进一步检验理论模拟结果，检测设计的积分指标体系的实效性，本研究选取上海不同区域的较大规模来沪人员进行实测打分，为进一步优化居住证积分指标项目、分值权重和标准分值提供数据支撑。为减少实测打分的虚假信息率，降低问卷调查时社会期许效应的影响，在积分指标体系实测验证时，对信息采集环节进行了技术化处理，以调查来沪人员基本信息、加强就业援助的名义开展，将积分指标体系转化为《来沪人员就业情况调查表》。信息采集前，对工作人员进行了专门培训；信息采集时，工作人员统一指导来沪人员填写调查问卷并现场回收；问卷回收后，组织人员对调查问卷信息进行电话回访复核和差错筛选，剔除不合格问卷；最后将采集的信息输入专门开发的信息系统进行自动打分。根据实测结果，对积分指标体系做了进一步的修改完善。
四、居住证积分指标体系的初步设计与模拟验证
（一）初步设计的居住证积分指标体系
在吸收国外经验和参考专家评价结果的基础上，我们从上海实际需求出发，初步设计了来沪人员居住证积分管理指标体系。指标分为四大类型，即基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标。设计的基本原则是兼顾稳定性和开放性，既保持相对稳定以帮助来沪人员建立良好可及的预期，又保持适度灵活以适应城市发展不断出现的新情况新形势，为政策的调整预留空间。具体如下： 1 基础指标。包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在沪缴纳社保年限等通用指标。基础指标在整个指标体系中保持相对稳定，指标设计的取舍标准主要是通用性高、代表I生高、认可度高、辨识度高和操作性高。
二是教育背景指标，最高分值110分。国家认可的国内外学历学位，可获得积分。大专（高职）学历，积50分；大学本科学历，积60分；大学本科学历和学士学位，积90分；硕士研究生学历学位，积100分；博士研究生学历学位，积110分。
三是专业技术职称和技能等级指标，最高分值140分。专业、工种与所聘岗位相符，可获得积分。初级工，积15分；中级工，积30分；高级工，积60分；技师或中级职称，积100分；高级技师或高级职称，积140分。“教育背景”、“专业技术职称和技能等级”两项指标具有较高的同质性，二选一进行积分，取最高分。专业技术职称和技能等级计分时，突出向技能人才倾斜，旨在引进上海先进制造业急需的高技能人才。
四是在沪缴纳社保年限指标，在沪工作并按照国家和上海相关规定按月缴纳职工社会保险费，每满1年积3分。旨在体现工作经验、稳定就业和融入上海的适应能力。
2 加分指标。包括紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为上海户籍人员等指标。加分指标在整个指标体系中保持适度灵活，根据上海经济社会发展实际，实行动态调整，指标设计的取舍标准主要是导向性强、时效性强、倾斜性强和操作性强。
一是紧缺急需专业指标。专业属于本市紧缺急需专业目录且工作岗位与所学专业一致的，积30分。体现人才需求导向，引进上海紧缺急需的专业技术人才和技能人才。
二是投资纳税或带动本地就业指标。在上海投资创办的企业，按照个人的投资份额计算，最近连续3年平均每年纳税额在10万元人民币及l；A_k或平均每年聘用户籍人员在10人及以上，每纳税10万元人民币或每聘用户籍人员10人积10分，最高100分。“投资纳税”、“投资带动本地就业”两项指标，二选一进行积分。旨在鼓励人才在沪创业，向创业成绩优异、社会贡献明显的人才倾斜。
四是特定的公共服务领域指标。在上海特定的公共服务领域就业，每满1年积4分，满5年后开始计人总积分。为在城市必需的公共服务领域就业的来沪人员（如环卫工人等）建立融入上海的通道，稳定城市必需的公共服务领域员工队伍。
六是全日制应届毕业生指标。全日制应届高校大学毕业生，积10分。与已有的应届毕业生办理人才类居住证政策相衔接，吸引和留住具有发展潜力的青年人才。
七是表彰奖励指标。在上海工作期间获得的表彰奖励可积分，最高分值10分。市级机关专项性表彰奖励，积30分；市级机关综合性表彰奖励，积60分；获得省部级及以上政府表彰奖励，积110分。旨在鼓励来沪人员在沪建功立业，向在上海工作期间获得的奖励的来沪人员倾斜。
八是配偶为上海户籍人员指标。配偶为上海户籍人员，结婚每满1年积4分，最高分值40分。来沪人员有上海户籍的配偶，更容易长期在本市工作和生活，适应性和融入上海的可能性更高。
3 减分指标。主要包含办理人事人才事务失信、投资的企业劳动关系违法违规、投资的企业偷税漏税、投资的企业违法违规经营、职业行为违法违规等指标，扣减分数上不封顶。
4 一票否决指标。凡是有刑事犯罪记录的，可以申办居住证，申请居住证积分时一票否决。
5 积分规则及标准分值。基础指标和加分指标中，同一单项指标的积分不重复计算，取该单项指标的最高分。减分指标中单项指标的扣减积分，按照扣减项目进行累计扣减。总积分等于基础指标与加分指标积分之和减去减分指标的累计扣减积分，总积分的最低分值为0分。拟定的居住证积分的分数线即标准分值为120分。
（二）居住证积分指标体系模拟和验证情况
在运用效标量表法和德尔菲法初步设计出积分指标体系后，我们又运用理论模拟法和实测验证法对积分指标体系进行了模拟和验证。具体情况如下：
1 典型人群理论模拟情况
在只考虑年龄、教育背景、专业技术和技能等级、在沪缴保年限和紧缺急需专业、应届毕业、社保缴费基数等典型指标的前提下，典型人群达到拟定的居住证积分标准分值的模拟情况如下：
博士、硕士、高级职称、高级技师、中级职称、技师、有学位本科生、应届紧缺急需专科生、紧缺高级工等，可以直接达到居住证积分标准分值，与已有政策保持一致；无学位本科生，工作一定年限后，可以达到积分标准分值，与人才类居住证政策稍有变化。就积分指标体系的整体而言，实现了新旧政策的较好衔接。
往届紧缺急需专科生、非紧缺急需专科生、非紧缺急需的高级工、中级工、初级工、无技能等级的来沪人员，在上海工作并缴纳职工社会保险达到一定年限后，均可以达到居住证积分标准分值。实现了为各类来沪人员建立融入上海通道的政策目标。
公共服务领域来沪人员，在城市必需的公共服务领域工作一定年限后，可以达到居住证积分标准分值。达到积分标准分值的时间约为不在公共服务领域工作所需时间的一半。
若其它指标项目如沪籍配偶、社保缴费基数、投资纳税、表彰奖励有加分时，上述人员达到居住证积分标准分值的工作年限均会相应缩短。
2 来沪人员大规模实测验证情况
进行居住证积分指标体系实测验证时，共发放问卷63000份，回收有效问卷57146份，回收率为91%。参与实测的来沪人员包括经营管理人才、专业技术人才、技能人才和一般务工人员。实测验证主要结果如下：
一是典型人群的实测结果与理论预测结果一致。博士、高级职称、高级技师、硕士、中级职称、技师、有学位本科生、无学位本科生、应届紧缺急需专科生、紧缺高级工、中级工、初级工和无技能等级的来沪人员等典型人群的实测总分，除个别55周岁以上、缴费基数低于社平工资80%的以外，与理论预测结果一致。
二是积分指标体系与已有政策实现了良好衔接。理论预测时受影响较大的无学位本科生（主要是函授、夜大等成人教育），在实测中有20.6%的人员直接达到了积分标准分值，主要原因是无学位本科生通过增加社保缴费年限和缴费基数后，如缴费3年且缴费基数连续3年达到社平工资的80%，也会达到标准分值。无学位本科生受到的只是阶段性影响，增加的只是时间成本，该人群实际受到的影响比理论预测的要小。因此，从实测结果来看，积分指标体系与已有政策实现了良好衔接。
三是居住证积分标准分值现阶段具有较高的鉴别度。从实测情况来看，若以人才类居住证为参照，积分达到标准分值的人数略有增加。增加的人群主要是本科以下学历且具有中级职称者、专科生和高级工，占新增人群的93.8%。新增人员的主要特征是缴纳社保基数较高，即其个人价值获得了市场的较高认可，在上海的经济发展中做出了相对较高的贡献。仅有个别低学历和低技能的来沪人员达到积分标准分值，主要是因为有上海户籍配偶和获得本市表彰奖励两项加分因素。因此，从实测的整体情况来看，设计的积分指标体系基本建立了以贡献为主要衡量标准的社会福利供给机制，基本达到了政策设计的初衷，积分标准分值在现阶段具有较高的鉴别度。
