摘 要：裁判所作为独立的裁判机构，是英国行政法上十分突出的特点之一。近年来，随着裁判所的职权范围和受理的案件量的大幅度扩大及其在解决行政争端、处理行政争议的重要作用，英国行政裁判所制度的影响早已超越国界，引起越来越多的关注。本文主要从其历史发展背景、组织、程序等方面对英国行政裁判所制度进行简单分析。
关键词：行政裁判所；裁判程序；审判权设置；行政裁判所委员会
Analysis of the British administrative tribunal system
Li Jing
Administrative Law School
Abstract：The referee as an independent agency，is one of the very prominent feature in the British administrative law.In recent years，with the terms of reference of the tribunal and the admissibility of the caseload significantly expand its important role in the resolution of administrative disputes，administrative disputes，the British administrative tribunals system has long been beyond national borders，causing more and more attention. In this paper，from the background of historical development，organization，procedures the British Administrative Tribunal system simple analysis.
Keywords：Administrative Tribunal；Referee Program；Jurisdiction Set；Chief Referee Committee
一、英国行政裁判所制度的涵义以及历史发展
（一）行政裁判所的涵义
在英文中，裁判所的含义是裁判机构，它既不限于法院，也不限于行政裁判所。根据欧洲人权公约第6条第1款 1的规定中对裁判所的定性，裁判机构是指行使司法行政职能的裁判机构，既包括法院也不排除行政裁判所。
从字面上看，我们知道，行政裁判所包括于裁判所之内，在韦德爵士《行政法》一书中，使用的是法定裁判所2 ，特指是受裁判所和公开调查法调整的行政裁判所及其他由制定法设立的行政裁判所。英国的行政裁判所种类有很多，数量更多，但是就各类行政裁判所承担的职责而言，主要是裁决与管理有关的民事纠纷的行政裁决职能，还有就是对行政决定或者行为不服提出的申诉的行政裁判职能。广义而言，这两项职能都是行政机关以司法者的身份居中裁决与行政管理有关的行政争议的行为。而对公共当局已经适用过一次法律后作出的行政行为或者决定行为不服提出的申诉进行第二次适用法律，我们称之为行政裁判[1]。
因此，行政裁判是属于行政救济行为，行政裁判所则是在公开、公平、无偏私的原则下，根据法律设置的，意在解决政府在执法时与公民之间发生的行政争议或公民间相互发生的民事纠纷。
（二）英国行政裁判所的历史发展
二、行政裁判所的体系和分类
英国行政裁判所种类繁多，数量庞大，据统计，英国现今各类的行政裁判所近70种，数量也达3000个。根据其工作对象进行分类，主要分为四大类型，包括财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所以及外国人入境方面的裁判所。英国的行政裁判所并不仅仅受理行政机关和公民之间的争端，有些行政裁判所只受理公民之间的争端，这是因为公民之间的某些争端和社会政策有密切联系，所以不再由普通法院所管辖，而是另设特别的裁判所来受理这类案件。例如，租金裁判所和工业裁判所等都是受理公民之间的争端。由于这类裁判同时受到1958年和1971年的行政裁判所和调查法的支配，因此愈加增加了英国行政裁判所的复杂性。而目前英国并没有一个确定的裁判所分类标准，根据上述两个法律内容来看，可根据裁判所的法律地位和裁判所的工作对象进行分类。因此，在英国行政裁判所的发展历史上，针对其零碎、数量众多、组织不一等问题，英国各界都进行了广泛的讨论，主要是围绕着是否应当建立一个贯穿整个政府的统一的行政裁判所体系。目前，这个问题仍然没有得到有效的解决[4]。 除此之外，在行政裁判所设立的计划性方面，各个行政裁判所是在不同年代分别由不同的零碎立法设立，这也是造成英国行政裁判所种类繁多、数量庞大的主要原因[5]。英国议会在设立行政裁判所时并没有全盘计划，往往每通过一项法律就设立一个裁判所以解决执行这个法律的争端。例如，英国1946年已经设立一些租金裁判所来受理没有家具的出租房的争端，但是1965年通过租金法时又设立一个租金评议委员会，受理有家具租金的争端，却并不是扩大原来租金裁判所的管辖权，导致有家具房租的争端和无家具房租的争端受到两个不同裁判所的管辖。这两种裁判所直到1980才合并。英国的大部分行政裁判所的管辖范围很小，它们分布于全国各地，却各有各的程序规则，缺乏系统性。每当争端发生时，也只有专家才了解具体的申诉方向，这对普通公民造成了极大的不便利。
裁判所委员会也注意到裁判所的数目之多对公民造成的不便，建议按照裁判所的作用合并目前一些裁判所，扩大合并后的裁判所的职权。这种改进虽已在部分裁判所中实现，如工业伤害裁判所合并到国民保险裁判所管辖之内，土地裁判所的管辖权在合并了一些相近的裁判所之后得到扩大，但是这种改变只在少数裁判所中实现，绝大部分裁判所仍然处于一种分散林立的状态当中。与此同时，建立扩大管辖权的行政裁判所不仅受到中央各部门不愿变革的消极抵制，还面对着一个实际的困难，即现在裁判所的成员主要依赖于不支付薪俸的自愿劳动，随着裁判所管辖权的扩大和职务的加重，不得不任命大量有薪俸的裁判所而使得开支加重。这也是政府对变革寸消极态度的主要原因所在。
三、行政裁判所的组织
现今，英国行政裁判所根据所裁判的事项分为全国性和地区性的组织，同时有些裁判所是一级裁判，有些则存在二级裁判即上诉裁判的裁判所，比如土地裁判所。
在裁判所内，总裁和主席是独立于政府之外，由具有法律资格包括法官、律师和在裁判所领域作出成绩的官员通过大法官的任命担任。而裁判所的组成人员分为两部分，一部分是裁判官，由法律和专业人士构成，其中保利法官、律师和熟悉裁判事务的专业人士，这些人是在整个社会上有资格的人士中挑选出来，多数是兼职从事裁决 4所的工作。另一部分则是裁判所的职员，他们是裁判所相关行政管理部门所提供的公务人员。在英国，裁判所的人数是不相等的，依据专业类别的等级来一一确定。
从裁判所的组成人员方式，我们很容易看出，由于现实中很多裁判所的主席和成员都由有关的大臣任命，使得行政裁判所的独立性方面受到极大影响，行政裁判所并未能完全摆脱行政部门的干扰。在成员资格方面，虽然裁判所的成员在正常情况下都是由适当的组织提名的，但是因为他们缺乏合格的法律上的资格，因此显然不利于裁判所的公正裁决。裁判所书记员一般由有关的部中职员担任，并在裁判所讨论裁决时也出席，这使人不得不怀疑裁决的公正性。除此之外，由于裁判所处理的案件量很大，也没有律师参与，程序也是非正式性的，这就对裁判人员的专业素质提出了很高的要求，但是很多裁判所的人员培训资金不足使得裁判所人员的职业上升空间很小。许多裁判所难以留住合适的人才，使得裁判质量很难提高。
四、英国行政裁判所的程序
（一）对抗式的裁判模式适用范围狭小
在大陆法系的国家中，奉行职权主义模式，适用将事实裁判和法律裁判集于一身的讯问制诉讼（the inquisitorial system）。但是英美法系国家，是采用事实裁判者和法律裁判者相分离的对抗制诉讼（the adversarial system）。在这种模式中，法官的任而是作案者的裁断者，它构成了英国裁判所裁决的基本模式。然而，我们不得不看到，法院在适用对抗制程序的某些前提却是在多数裁判所中是不存在的。首先，裁判所裁决中所涉及到的申诉方和行政机关，它们并非是完全平等的关系，这与诉讼中原告和被告有着明显的区分。其次，同私法诉讼相区别的是裁判所的裁决会涉及到广泛的公共利益。所以，这些都要求法院采取更为积极的姿态，甚至汲取某些讯问制的因素。各类裁判所的裁判模式也不尽相同，如移民裁判所和产业裁判所举行的听证会更多的具有对抗式因素，要设立高台，并且经常要为证据起誓。但是，社会保障申诉裁判所的程序很大程度上则是非正式的，我们都可以粗略的将其定义为讯问制。
（二）适用程序复杂，程序逐渐司法化
在英国，一部适用于一切行政裁判所的程序法典是不存在的。事实上，各个裁判所按照大臣的命令来实行自己的一套规则。遍布全国各地的行政裁判所都有其各自的程序规则，这就让上诉理由、受理机构、应当遵循的程序变得相当复杂，只有专家才能明白，对于公民来说很不方便。就一般而言，由于申请人多数缺少专业知识和经验，很难客观勾勒出事件的全貌，难以清楚、直截了当地说明案情以及出示最为相关的证据，因此没有代理人的申请人在裁决中往往处于不利地位。
（一）监督机构――行政裁判所委员会
由此，我们可以看出，裁判所委员会的职能其实是很局限的，地位也相当孱弱。一方面，行政裁判所委员会本身没有执行权，只是一个近似咨询性质的机构。而且，另一方面，它的成员是兼职的，多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也很有限，完全不足以做到有效地监督每年几十万诉讼与调查活动。2001年Andrew Leggatt就批评了该委员会的业绩，但是考虑到其在行政司法部分充当的必要角色，仍然同意保留了这一委员会。
（二）对行政裁判所的救济――上诉权
上诉指的是对下级机构的决定不服向上级机构或其他机关申诉，请求改变原来决定的行为。在英国，上诉并不是当然的权利，只有符合法律规定的有关条件才存在。对于裁判所的裁决，相对人申诉权利是否存在，要取决于针对特定类别裁判所的立法中，是否规定了申诉权利。主要分为三种情况：第一是法律未规定申诉权利，例如1980年教育法创设了教育申诉委员会，但是没有规定委员会的申诉权利；第二是法律仅仅规定了对法律问题提起申诉的权利，如1970年薪资平等法规定可以对产业裁判所裁决中的法律问题提起申诉；第三是规定可以就事实问题和法律问题提起申诉，然后再向法院就法律问题提起申诉，在社会保障和移民领域都作了类型的规定。而上诉的途径也是分为三类：一是向另一裁判所提起申诉，二是向部长上诉，三是向法院提起申诉。
到目前，多数裁判所都是层级上诉体系的组成部分，就法律问题最终可以上诉至高等法院。弗兰克斯委员会建议应当确立对裁判所决定所涉及的法律问题，向高等法院上诉的一般性权利。但是在事实中，要确定哪些问题构成法律问题是相当困难的，这就给上诉的实施过程中带来很大不便。因为法律问题可能与行使法定裁量权有关，与决定者进行不相关考虑有关，也可能与所作出的决定“明显不公正”有关。虽然在英国向裁判所提出上诉通常不花一分钱，也极少要求败诉一方承担费用，但是在事实中，因高昂的代理费用而使相对人产生畏缩情绪。迄今为止，只有为数不多的裁判所提供法律援助，土地裁判所就是其中一类。但是根据“绿色计划”的安排，法律援助的获得明显受到很多限制。政府对于社会中扩大法律援助范围的请求，因需要投入巨额资金而常常置若罔闻。因此，在目前的英国行政裁判所制度的救济方面，资助上诉人向裁判所提出上诉，提高其胜诉的几率，是最大的瓶颈所在。而且，不服裁判所的裁决的上诉缺乏系统化，也使得相对人上诉变得更为艰难。
六、英国行政裁判所制度对我国行政制度的启示
在20世纪以来，立法所建立起来的多样化的裁判所系统，构成现代行政的基本特点之一。在上述分析中，我们可以看出与法院相比这一形式具有一定的优点，裁判所保持了一定程度的独立性，因更少受程序的拖累，所以能在一定程度上更好的满足行政的需要。但是在裁判所委员会的年度报告中，我们会发现裁判所委员会点名批评裁判所的救济难以申请，给予的法律援助也不充分，处理案件存在拖拉现象。裁判所的种类繁多，体系庞杂，程序规范的复杂化，裁判模式适用范围的狭小，监督和救济力量的薄弱这些都是英国行政裁判所制度现今存在的缺陷。英国法学界对目前的行政裁判所制度的改革也提出不少意见，英国法学团体“司法界”在1961年的一份报告中，主张管辖权广泛的裁判所。在1971年的一份报告中，主张在高等法院内成立一个行政庭，受理一切行政诉讼的上诉案件和司法审查案件。在学术界中，罗本森教授是主张建立法国式的行政诉讼体系，建立一些地方行政法庭和一个最高行政法院。米切尔教授则提出由英国枢密院的司法委员会担任法国最高行政法院任务。总而言之，不管学术界的各个学者都对现今英国行政裁判所持什么样的观点，很显然的是，英国行政裁判所制度需要在实践中对其缺陷进行改革是十分必要的。
不同的国家有不一样的国情，法治的发展道路也不一样。在我国，与英国行政裁判所制度相类似的行政复议制度目前也面临着改革的问题。在学术界，行政复议要不要受行政干预的问题，为各学者争论的核心。当我们了解英国行政裁判所制度在改革过程中所遇到的问题以及其目前存在的缺陷，我们或许能够从中得到启发，并在进行行政复议委员会制度建设时缜密思考，精心设计，避免英国行政裁判所制度对英国带来的不利后果。英国行政裁判所制度的发展过程和我国行政复议制度的现状，使我国行政复议制度的修改得到以下几点思考。
第一，从行政裁判所的发展变化来看，我们可以看到行政裁判所是随英国政治经济等影响而不断变化，这种不断调整争议解决机制的变化告诉我们，在进行行政制度修改时，要适应需求而调整，不能盲目进行，否则不仅不能化解社会矛盾，还造成社会秩序的紊乱。 第二，我国行政制度存在行政复议专业性不强，工作人员人力不足，以及专业素质不高等问题。借鉴英国行政裁判所制度，我国在行政复议修改过程当中应当重视行政复议的组织部分，确保行政复议人员的法律素质，统一适用规则。同时优化行政复议的程序，有学者建议建立行政简易程序和一般程序的制度，针对具体行政复议案件灵活运用，具体考虑到每个案件的具体情况，这样有助于决定的公正性和效率性。
总之，我国在认识英国行政裁判所制度之余，应该通过借鉴英国行政裁判所的经验，努力完善我国行政复议制度，从行政复议制度定位的变化适应社会需求，发挥我国行政复议制度的优势，保障行政复议的独立性和裁判公正性，从而为我国社会矛盾的化解提供及时而有效便捷的救济途径。
注释：
1. 参见欧洲人权公约第6条第1款：“由一个独立的不偏不倚的裁判机构听审......”
2. Wade&Forsyth，第24章.
3. 以密尔为代表的主张政治和制度民主的群体。
4. 行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。区别于行政裁判。
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