迄今为止，农民工成为我国城镇化进程中一支数量庞大、结构复杂并且仍在不断加剧的重要群体。随着我国城市化进程的不断推进，广大农民工实际上已经处在向市民角色的转型之中，使其在各方面都融入城市已是一种必然。然而长期以来，农民工所应该享有的各种社会福利或社会保障都因“二元分割制度”而出现缺失，其中最关键的养老保险也被排除在制度之外。2014年对农民工来说是一个转折点，农民工与雇主建立了劳动关系，也就建立了社会保险关系，就可以按单位就业人员参保缴费，就可以被完全纳入到“大一统”的社会养老保险体系中①，这是我国养老保险体制改革的一项重大举措。但鉴于更多农民及以往农民工养老保险所存在的诸多问题，在新的重大改革面前，如何未雨绸缪、抓住机遇？这对进一步做好农民工养老保险工作，以顺利推进我国的工业化、城镇化及现代化事业，将具有重要意义。
农民工市民化转型中的养老保险要求
农民工向市民角色转型的内涵特征。农民工向市民角色转型的内涵要通过我国的城市化发展及农民市民化来解释。农民市民化与城市化发展密不可分，相互统一而协调一致，没有城市化发展的进程，农民市民化就不可能实现；没有农民市民化，所谓城市化发展也就缺乏实质性内容。因此，农民市民化是城市化发展的必然结果，在这一过程中，农民―尤其是先一步跨入城市的农民工―必须完成向市民角色的转型，以真正融入城市化进程并转变为真正的市民。但要完成这一目标并不容易，一是农民工的人口转移，二是农民工的身份转型，没有完成这两点，就谈不上农民市民化。就目前来讲，农民工的人口转移实际上已经走在了城市化进程之前，因此，真正的障碍还在于农民工市民化的融入问题。
城市化发展需要实现三个转换：产值转换（工业化）、就业结构转换（非农化）和城乡结构转换（城镇化、城市化），而且转换点的顺序要恒定②。显然，这三个转换都与农民的市民化有关，所不同的是，在工业化、非农化及城市化的表面形式下，要将农民工市民化“质”的问题解决③，必须通过对农民的外部“赋能”与内部“增能”接合才能使其适应城市生活，成为合格市民④。可以说，转身容易转型难，正是农民工向市民角色转型的一大特征。
农民工向市民角色转型的本质要求。农民工市民化的内在条件包括两个方面：一是农民自身的问题，一是社会体制的问题，这两者既有不同，又有关联，说到底应是一种历史与社会相互“纠缠”的结果。农民工向市民角色的转型首先需要生活方式的转型，这决定于农民工的文化层次、收入水平及长期养成的生活行为习惯。但是，即便他们经过不懈的努力，经过漫长的适应过程，在能力上已经达到了普通市民的一定标准，也还不能说实现了转型，因为还有他们左右不了的问题。长期以来，农民工始终被歧视为城市的外来群体，就是因为社会体制是他们所无法左右的一个现实困境。表面上他们虽然已经在城市里工作、生活，但城市原居住市民所享有的各种社会福利、社会保障，他们却并不能同等享有、甚至没有公民选举权和被选举权等政治权利。也就是说，身居闹市的农民工群体根本上就没有融入到城市社会之中⑤，这就是农民工角色转型的主要障碍，养老保险则是其中之一。
农民工养老金保险制度改革的意义。城市化发展和农民市民化是我国社会现代化进程的一个有机整体，从这个意义上说，农民不仅不是城市化进程的阻滞与负担，更是城市化发展的助推与动力。一方面，农民工向城市的流动加快了城市化的进程，另一方面，农民工在城市务工又促进了城市化的发展，农民工养老制度的改革，是城市化进程的制度配合，所起到的作用也是促进性的。城市化进程涉及农村、城市、农民及整个社会，农民工养老保险的作用将在这些方面有充分体现。
首先，随着城市化进程的加快，农民因丧失土地而失去了土地性保障，导致许多农民不得不进城务工；而进城务工又进一步造成农村留守儿童及空巢老人家庭型保障的减弱。在这一情况下，农民工及农村养老保险制度的改革就可以弥补因城市化进程而带给农民的保障缺位。其次，原有保险制度所形成的壁垒不仅不利于农民工的自由流动，影响到社会劳动力资源的合理有效配置，对农民工劳动保障的缺失也会增加农民工的劳动风险，使他们永远不能和城市劳动者一样公平地享受医疗、住房、教育等社会福利，其中就包括养老保险。养老保险制度改革后，农民工通过自我努力就可以获得在城市的发展，推动社会的和谐与公平。再次，养老保险体制的“多元化”也造成了这一制度在全国范围内的“碎片化”及“非均衡”，导致体系混乱、公平性不足、可持续性不能确定等诸多缺陷⑥。通过农民工养老保险制度改革，可以让广大农民平等参加生产劳动、平等参与市场竞争、平等享受社会保障、同等拥有公民尊严，真正实现我国社会主义社会的和谐与美好。
我国农民工养老保险中存在的问题与原因
农民工“参保率低，退保率高”现象的出现有其主观原因。处于角色转型状态的农民工要真正实现向现代市民的转型，恐怕还有很长的路要走，其中农民固有的传统观念及小农经济意识就是一种不小的阻滞，这对农民工养老保险制度的改革是一种障碍。中国社会的历史发展使农民更为相信土地谋生与家庭养老，“养儿防老”几乎是每一个农民根深蒂固的情结，他们对这一能看得见、摸得着的现实也更为放心，而对于从微薄的收入中拿出一部分资金来为看不见的未来买单，必然是疑虑重重，这就造成了农民工“参保率低、退保率高”的失衡现象。当然，必须通过他们的主观意识看到深层的原因。
首先，农民工对养老保险制度并没有真正了解，并没有从本质上认识到养老保险的意义与作用，认为养老金交付就是变相收税，甚至是对自己权益的又一次侵害，自古以来就没有谁能为农民养老，对十几年、几十年以后的事情更不会相信，只有把钱放在自己兜里才安心。其次，即便农民工对养老保险有所认识和了解，由于受到收入水平的限制，很多人也只顾及眼前，只要把眼下的日子过好就行，并没有经济能力作更加长远的打算。再次，由于农民工的流动性较大，他们对城市生活也无法做到长久谋划与发展。 农民工养老金交付的客观制约因素。按照国家有关政策规定，农民工养老保险缴费应该由农民工个人缴费、用工单位缴费以及政府财政收入共同构成，农民工退休后所领取的养老金的数值就是这三个部分的总和。但农民工流动性强、非正规就业多、自我保护能力差的特点却让实际执行程度打了折扣，致使农民工养老保险问题并没有解决好。归纳起来有以下几个方面：
一是城镇社会保险的门槛设置对农民工来说过高。从农民工养老保险缴费的实际情况来看，缴费数额一般是参照当地“正规”城镇职工养老保险交费标准而制定的，这样的标准对农民工来说肯定有些高。尽管各地对养老金的缴费基数和比率的制度规定参考了地方经济水平及城镇职工的收入水平，但农民工的工资水平和原城镇居民不存在可比性，这样的缴费标准显然超出了他们的承受力，自然会造成农民工对参加养老保险的不积极。
二是企业对农民工养老金支付采取消极抵制。从国家政策规定来看，农民工参保的缴费资金有一部分应由农民工务工企业负责，但这无形中又加重了企业的负担；而且由于城镇社会保险的门槛设置相对较高，过高的缴费率也让企业望而却步。为降低生产成本，企业就想方设法逃避缴费，也会以各种理由拒绝为农民工缴纳这部分养老保险费用，使得需要划归到农民工个人账户的这部分资金难以落实到位。另一个实际问题是，农民工所在企业多为私营企业，一般规模较小，效益有限，要真正落实企业缴费，没有强制性政策很难实现。
三是社会养老保险统筹层次低而混乱。目前我国农民工的养老保险统筹基本上都局限在县、市、区级之内封闭运营，这种低层次的养老保险社会统筹形式，将导致社会养老保险体系的“碎片化”与“不均衡”，造成地区分割、城乡分割、群体分割、体制内与体制外的分割。对于流动性较大的农民工来说，这种状态下的养老保险体系会带来很大麻烦和经济损失。如果农民工“转移”社会保险关系或要求退保，也只能带走个人缴纳的那部分钱，而不能带走企业单位所缴纳的社会统筹部分；同时，当农民工“转移”到新的城市务工时，因新的城市不存在社会统筹部分的缴费而无法享受其福利待遇。如此，农民工流出地实际上也就无理侵占了农民工的统筹账户资金，致使农民工的社会保障无端流失。实际上这也是一种侵权行为。
解决我国农民工养老保险问题的有效策略
转变观念，正确引导农民工参加养老保险。农民工养老保险的制度改革仅仅是一个硬件环境，许多软件条件所起到的作用同样不可忽视，农民工参保意识如何，就是一个重要影响因素。目前的养老保险缴费基本是自愿性的，作为参保主体的农民工如果不能转变思想认识，再好的制度保障也发挥不出应有的效果。对此，政府必须加大宣传力度，改变农民工对社会养老保险所形成的不信任、怀疑甚至抵制性态度。
首先，要改革农民工依靠家庭养老、子女养老的固有传统观念，要结合社会形式的变化与发展让农民工认识到那样的时代已不适合当今社会子女偏少、人口老龄化的结构特征。其次，要消除农民工对社会养老保险的不信任，要让农民工看到、感受到社会养老保险的制度性、可靠性及优越性所在。再次，要进行社会公正与公平的宣传教育，要消除人们对农民工的歧视心理，要让社会认识到农民工的贡献与作用，同时也要努力树立农民工的自信心，让农民工在工作、社会保障方面都和城镇市民在一样的基础上，在生活及心理状态上尽快融入城市方式。第四，要通过对新政策的实施效果来改变农民工对社会养老保险的不信任，将制度优势执行到最大化、最佳化，才能使处于半市民化状态的农民工在意识上迅速城市化。
完善制度，将农民工养老保险法制化、长效化。社会养老保险制度的改革与制定为农民工养老保险的实施矫正了方向，理顺了关系，也铺平了道路。但这条路应该怎样走才能走好，则必然涉及到诸多具体问题。总体来看，有这样几个方面：
第一，制度的细化。农民工社会养老保险的关键是参保缴费以及社会保障关系的转移和延续，相信在新的改革方案实施后，农民工社会保障关系的转移和延续不再是问题，而缴费的实际难度还是存在的。若按照现行城镇职工养老保险制度规定的缴费标准（用人单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资的8%）执行，农民工及相关企业就会难以承受。而按照《农民工参加基本养老保险办法》规定：用人单位缴纳工资总额的12%，就比城镇职工的缴费标准降低了8个百分点；农民工个人缴费也降至4%至8%，根据农民工人均收入普遍较低的特点，这样就比较易于执行。因此，制度的细化必须考虑到农民工及企业单位的实际承受能力，即使执行了一个较低一些的标准，也总比无法执行要好。另外，也有提出通过转让农村土地使用权使农民工直接参保的建议，将土地使用权转让收益折算成个人账户直接转入农民工的个人账户，也算一个过渡性的举措。
第二，制度的执行。社会养老保险制度的改革利国利民，其执行实施应实现法制化、规范化、长效化，不仅要执行，而且要依法执行、规范执行并执行到位。具体涉及到几个方面：一是农民工参保与缴费，应本着自愿与强制相结合的原则进行。农民工养老保险是构建社会主义和谐社会的需要，更是社会公平与社会正义的现实体现，对稳定社会、促进发展非常关键，积极参保缴费的深层意义自不待言。二是对用工单位与企业要通过法制化促进执行效果。用人单位必须遵守劳动法有关规定，严格执行和农民工的合同签订及履行，并依法为农民工缴纳养老保险费；对于虚报职工人数、规避缴纳农民工保险费的要追究责任并进行相应处罚。三是农民工社会保障关系的转移。由于农民工流动性较大，农民工社会保障关系的转移可能较为频繁，这就要执行好全国性统筹，使农民工养老保险账户独立于地方财政，收支也不影响地方财政，以实现农民工社会养老保险关系转移的“一卡通”。
第三，制度的完善。这次养老保险制度改革的对象是机关公务员及事业单位职工，以改革和企业职工养老保险不同的双轨制，实现社会养老体制的公正与公平。但是，这次养老保险制度改革对农民这个庞大的群体，则依然没有多少涉及。这表明有关养老保险这一事关每个人的社会性福利保障制度并不完整、彻底，还有很大充实的空间。农民的养老问题不能彻底解决，处于市民化半转型期的农民工养老问题也就会受到影响。全社会只有彻底转变观念，打破城乡界限、职业界限和户籍限制，建立基于职业定位的全国“大一统”的职工养老保险制度⑦，才有真正的公平可言。如果能够将城乡一样看待，将农民市民一视同仁，那么，农民也是一种职业，农民工进城打工也就是一次“跳槽”，城市化进程也就能顺其自然、顺势而行了。当然，所有这些理想状态的目标，都需要通过制度的发展与完善才可以达到。
结语
农民工作为城市的“边缘人”已经很久了，如果听任这一群体继续“边缘”下去，这种现象终将成为社会发展的不可承受之重⑧。农民工社会养老保险制度的改革正是对这一群体的关注与关怀，是一项意义重大的惠民工程。实施这一工程需要农民工的理解、认识与积极参与，也需要政府及全社会的关心，更需要制度的建立与完善。伴随着农民工社会养老制度改革的，不仅是农民工这类群体的“老有所依、老有所养”问题，还有农民工的角色转型过程。只有真正实现了这一角色转换，农民工这一特殊的群体才能真正融入中国的大发展，才能充分享受到我国改革开放所带来的红利与公平。
