提 要：秦汉帝国是伴随“新地”的推展和边界的扩张而确立的。政府在派遣“新地吏”同时，往往推行徙民实边、行役戍边政策。在后来的发展中，实边较戍边更为边策所重。其原因既涉及财政、舆论，也有对防御效能的考虑。两汉时期，内地与边郡之间的差别有所扩大，影响到朝廷内外政策的差异。边郡军事负担甚巨，而且因军队屯驻造成经济残破与社会动荡。边郡维持运转，常需邻郡供给、中央调控、募民输粟及军士屯田。“文景之治”、“光武中兴”中轻徭薄赋的惠政，与边政状况直接相关。
关键词：新地吏；徙民；戍边；内外之别；边郡；轻徭薄赋
秦汉帝国的成立是一个“新地”拓辟、延展，边界扩张、确立的过程。帝国在建立、发展中夺取“新地”、巩固边界，往往推行徙、戍，或以“蛮夷”葆塞。而随着时局、军事形势的变化，措施上采取徙民实边还是行役戍边，常常发生争论。这些争论，反映出秦汉时期的内外观念与内外政策特征。以往关于两汉徙、戍问题已有丰富研究，将之与秦汉帝国确立过程中对“新地”的经营相联系，从国家视角做更整体性的观察，思考相关政策背后的内外观念及政策特征，应能使相关研究进一步深入。
一、秦“新地”、“新地吏”与徙、戍推行
以上及唯不盈三，一岁病不视事盈三月以上者，皆免；病有瘳（？），令为新地吏及戍。如吏有适过废免为新地吏。（1865）
诸吏为非以免去吏者：卒史、丞、尉以上，上御史；属、尉佐及乘车以下，上丞相。丞相、御史先予新地远猓ǎ浚。（1866）
前条主语不明，所指官吏一年中因病不理公事三月以上者，皆予免职。病愈后依一定标准派去做“新地吏”或戍边，如同秦吏因谪过废免而被任为新地吏。可知新地吏主要有两种来源：病免有瘳，谪过废免，作为非正常去职“故吏”，前往新地任职。这与“故民有为不如令者实”“新地”有类似处。后条规定被免职秦吏依原职等级，分别上报御史大夫、丞相。具体为卒史、丞、尉以上上报御史大夫，而属、尉佐及乘车以下上报丞相。7中央两主官首先考虑派他们前往“新地远狻保应当就是担任新地吏。8据张家山汉简《二年律令・秩律》“□都官之稗官及马苑有乘车者，秩各百六十石，有秩毋乘车者，各百廿石”，及“县、道司马、候、H有乘车者，秩各百六十石；毋乘车者，及仓、库、少内、校长、长、发弩、〈卫〉将军、〈卫〉尉士吏，都市亭厨有秩者及毋乘车之乡部，秩各百廿石”，9西汉初年，低级官吏有乘车者最低秩一百六十石，而有秩无乘车者秩一百二十石。岳麓秦简中免吏上名两分，及“属尉佐及乘车以下上丞相”所指范围，可以参考这一分界。
里耶秦简中也出现有“新地吏”内容的简文：
廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜息子得钱殿。沮守周主。为新地吏，令县论言史（事）。・问之，周不在迁陵。敢言之。（8-1516正）1
二、汉代的徙、戍互补与边策选择
除此以外，一岁而更的北边戍守在面对胡
族侵扰时的防御效能，亦令当时汉廷大臣有所忧虑。西汉文帝时，晁错上言守边备塞，劝农力本二事，其中提到：
陛下幸忧边境，遣将吏发卒以治塞，甚大惠也。然令远方之卒守塞，一岁而更，不知胡人之能，不如选常居者，家室田作，且以备之。以便为之高城深堑，具蔺石，布渠答，复为一城其内，城间百五十步。要害之处，通川之道，调立城邑，毋下千家，为中周虎落。先为室屋，具田器，乃募f人及免徒复作令居之；不足，募以丁奴婢赎f及输奴婢欲以拜爵者；不足，乃募民之欲往者。皆赐高爵，复其家。予冬夏衣，廪食，能自给而止。郡县之民得买其爵，以自增至卿。其亡夫若妻者，县官买予之。人情非有匹敌，不能久安其处。塞下之民，禄利不厚，不可使久居危难之地。胡人入驱而能止其所驱者，以其半予之，县官为赎其民。如是，则邑里相救助，赴胡不避死。非以德上也，欲全亲戚而利其财也。此与东方之戍卒不习地势而心畏胡者，功相万也。以陛下之时，徙民实边，使远方无屯戍之事，塞下之民父子相保，亡系虏之患，利施后世，名称圣明，其与秦之行怨民，相去远矣。1
结合上述背景，晁错此处实际是在就戍卒守塞、徙民实边两种政策选择而向文帝提供建议。在他看来，君主重视边政，特遣将吏来组织兵卒修治边塞设施，非常必要。不过，戍卒守塞人员一岁一更，不能对胡兵有深入了解。并且，这些戍卒来自遥远的关东之地，顾念家庭而又不熟悉北边地理形势。他建议“徙民实边”，“选常居者，家室田作，且以备之”。具体设想为在适合地区修筑“高城深堑”，同时“具蔺石，布渠答”。蔺石、渠答均属守御器。2“复为一城其内，城间百五十步”似指“高城”之内，复筑小城，两者间距离一百五十步。这样设计的城邑，大体千家以上为一聚落单位，城邑外围复设置藩篱类防御障碍――虎落。3这种规划下，内地徙边民众亦兵亦农，战时可迅速组织起有效军事抵抗。而所聚居城邑的修筑建造，军事功能突出。日常生活使用之外，它们又是防御功能很强的堡壁。
三、秦汉时代的内外之别与内外政策差异
帝国于边地推行徙、戍背后，凸显秦汉在内郡、边郡问题上的内外观念与内外政策特征。而边郡与内郡相对，在形成自身差异性同时，又与后者相互影响。
秦帝国建立前后，即有内外之别。两汉经学发展，更使“先京师而后诸夏，先诸夏而后夷狄”观念，进一步影响到内郡、边郡的统治政策。3与边郡相对，内地多被称作“中县”、“中土”、“中国之都”、“中州内郡”及“近郡”。4睡虎地秦简《秦律十八种・仓律》记以平民赎取隶臣妾的规定：“隶臣欲以人丁粼者二人赎，许之。其老当免老、小高五尺以下及隶妾欲以丁粼者一人赎，许之。赎者皆以男子，以其赎为隶臣。女子操红及服者，不得赎。边县者，复数其县。”（六
一、六二）5末尾特别提到所赎隶臣妾原籍边县者，一旦赎免，“名数”仍落回边县。户籍管理上的内外之别，秦时已如此。
四、边政运行与邻郡、中央之关系
边郡行政的顺利运转，往往需国家投入较多财力，采取多种措施，具体涉及邻郡供给、中央调控、募民输粟及军士屯田。
首先看邻郡供给。《史记・平准书》记：“汉连兵三岁，诛羌，灭南越，番禺以西至蜀南者置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。南阳、汉中以往郡，各以地比给初郡吏卒奉食币物，传车马被具。”4武帝平南越，通西南夷，新设十七郡。“初郡”名同治殊，因故俗，无赋税。“初郡吏卒”的俸禄及办公用品、交通设备，主要依靠“南阳、汉中以往郡”供给。《平准书》复云：“于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼，于是诛北地太守以下。”5新秦中最初为北地、朔方郡间相对独立的区域。6新秦中因无亭徼修筑，而致北地太守以下被诛，亦属广义上邻郡供给的情形。至于《盐铁论・地广》“非徒是也，司马、唐蒙凿西南夷之涂，巴、蜀弊於邛、i；横海征南夷，楼船戍东越，荆、楚罢於瓯、骆；左将伐朝鲜，开临屯，燕、齐困於秽貉，张骞通殊远，纳无用，府库之藏，流於外国；非特斗辟之费，造阳之役也”，7对边郡开拓导致邻郡凋敝、疲困的情形，述说就更全面了。
前者东汉属冀州巨鹿郡，后者则属豫州。如理解不误，广平位北而“多有边费”，应当就是指需出赋调以供应相邻的幽州诸郡。 其次则是中央调控。武帝时军旅数兴，财政困难，于是重用兴利之臣，推行盐铁官营、均输平准等宏观经济政策。班固《汉书》传赞“所谓盐铁议者，起始元中……御史大夫弘羊以为此乃所以安边竟，制四夷，国家大业，不可废也”，3特别强调了相关举措与“安边竟，制四夷”的密切关系。《盐铁论・本议》表述更为明确：“先帝哀边人之久患，苦为虏所系获也，故修障塞，饬烽燧，屯戍以备之。边用度不足，故兴盐、铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。”4按此说法，“兴盐、铁，设酒榷，置均输”，都是国家“哀边人之久患”，在“边用度不足”下，为“佐助边费”而实行的。至于盐铁会议上贤良文学“欲罢盐、铁、均输”，则被桑弘羊等人认为是“扰边用、损武略、无忧边之心”。至宣帝时、国家调控措施又新增“常平仓”。《汉书・宣帝纪》记“大司农中丞耿寿昌奏设常平仓、以给北边、省转漕”。《汉书・食货志》所载更详：“漕事果便、寿昌遂白令边郡皆筑仓、以谷贱时增其贾而籴、以利农、谷贵时减贾而粜、名曰常平仓。民便之。”5
西汉、东汉建立初叶、政府在北部边郡又分别实行过募民输粟与军士屯田。《史记》卷三《平准书》记“匈奴数侵盗北边、屯戍者多、边粟不足给食当食者。于是募民能输及转粟于边者拜爵、爵得至大庶长”。6晁错在上述建议得到采纳后、又上奏：
陛下幸使天下入粟塞下以拜爵，甚大惠也。窃恐塞卒之食不足用大渫天下粟。边食足以支五岁，可令入粟郡县矣。足支一岁以上，可时赦，勿收农民租。如此，德泽加于万民，民俞勤农。时有军役，若遭水旱，民不困乏，天下安宁。岁孰且美，则民大富乐矣。
边地所接收粟米可以保证支持5年后、令募民直接输粟于当地郡县，后者达到1年储备时，进一步考虑减免百姓田租。下文紧接交代上奏结果：“上复从其言，乃下诏赐民十二年租税之半。明年，遂除民田之租税。”7东汉光武帝实行田租三十税一，建武六年（30年）十二月癸巳诏曰：“顷者师旅未解，用度不足，故行什一之税。今军士屯田，粮储差积。其令郡国收见田税三十税一，如旧制。”8
二十等爵至东汉衰弛，入粟拜爵的吸引力不再。东汉初年得复行宽缓之政，主要得益于“军士屯田”，从而使“粮储差积”。关于这一情形，《汉官仪》载“建武二十一年（45年），始遣中郎将马援，谒者，分筑烽候，堡壁稍兴，立郡县十余万户，或空置太守、令、长，招还人民，上笑曰：‘今边无人而设长吏治之，难如春秋素王矣’。乃建立三营，屯田殖谷，弛刑谪徒以充实之”。9“文景之治”、“光武中兴”向为人所乐道者，为减田租之半及租税全免等事。而既往轻徭薄役、与民休息的议论之外，国家募民输粟或军士屯田，其实是这一标志性惠政得以实现的直接原因。而边地粮食得以自给以至供应充足，又是相关诏令发生的基本前提。
前文对秦汉“徙”、“戍”相关问题，结合帝国建立时“新地”的获取与经营，进行了讨论，并关注有关措施推行背后的内外观念与内外政策特征。其中有些是过去未注意或注意不够的问题，也有些则是补充或纠正前人说法。这里对有关工作做一小结：秦汉帝国的建立伴随“新地”推展和确立的过程。政府在派遣“新地吏”同时，往往推行徙民实边、行役戍边政策。在后来的发展中，实边较戍边更为边策所重。其原因既涉及财政、舆论，也有对防御效能的考虑。两汉时期，内地与边郡之间的差别有所扩大，影响到朝廷内外政策的差异。边郡军事负担甚巨，而且因军队屯驻造成经济残破与社会动荡。边郡维持运转，常需邻郡供给、中央调控、募民输粟及军士屯田。“文景之治”、“光武中兴”中轻徭薄赋的惠政，与边政状况直接相关。
