俄罗斯拥有丰富的能源资源，能源出口在支撑其经济发展和财政收入中占据核心位置，能源领域的对外资开放问题也一直备受各方关注。随着中国一带一路战略的实施和乌克兰危机后俄罗斯外交战略的加速转向，中俄两国在能源领域的深化合作也迎来了历史性机遇。俄罗斯能源投资制度服务于对外能源战略，其所规制下的现行投资环境对于中俄能源合作具有重要影响。笔者通过对俄罗斯能源投资环境相关制度的分析，尝试对中俄能源合作提出有针对性的应对策略，以期对推动一带一路战略的切实落实有所裨益。
一、一带一路倡议与中俄能源合作基于促进我国经济要素有序流动、资源高效配置，积极推动与周边国家经济政策协调开展，促进更高层次的地区合作，我国国家主席习近平于2013 年9 月与10 月连续提出建设新丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路( 简称一带一路) 的重大倡议，强调打造利益共同体与命运共同体，合作重点在于我国与一带一路沿线国家在政策、设施、贸易、资金、人文等方面的交流沟通。一带一路倡议是我国主动应对全球格局深刻变化，深化我国与大周边地区、国家开展区域合作的一种战略规划，内容为在以经济合作为核心的基础之上，涉及到社会、文化、外交等诸多领域的互动交流，现已作为国家重要发展战略加以实施。俄罗斯作为中国的近邻，无疑是我国一带一路倡议中的重要国家，对此，习近平主席于2014 年2 月访俄期间，提出欢迎俄罗斯参与一带一路建设，使之成为两国全面战略协作伙伴关系发展的新平台。
随着中国加速推进一带一路建设和乌克兰危机后俄罗斯外交战略的亚太地区转向，中国等周边国家在俄罗斯能源战略中的地位更加凸显。中俄两国经济结构互补，政治基础牢固使得俄罗斯对于中国提出的一带一路倡议表现出了浓厚兴趣与合作意向，中俄两国在能源领域的深化合作也迎来了历史性机遇。俄罗斯拥有丰富的能源资源，能源出口支撑其经济发展。俄罗斯石油总储量约为440 亿吨，天然气储量为127 万亿立方米，其中乌拉尔联邦区和西伯利亚联邦区石油储量占全国的60%，天然气储量占40%。远东地区的石油和天然气预估储量分别占到全国的6% 和7%。而我国，2013 年石油和天然气的对外依存度分别达到58. 1%和31. 6%，我国已成为全球第三大天然气消费国。2014 年俄罗斯向我国出口石油达3310 万吨，较2013 年增长了36%，出口量已超过沙特阿拉伯等欧佩克成员国。目前中俄双方已经积极在能源合作顶层制度设计方面提出了若干实质举措，包括建立能源俱乐部、加强成员国能源政策协调与供需合作、建立跨国油气管道安保合作机制，试图积极推动一带一路倡议下的中俄能源合作深化。然而，中俄两国关于安大线的谈判多年未果，俄方以管道输出线路违反生态保护规范而最终否定安大线的事件说明，俄罗斯未来会更加重视对能源利益的保护，强化规范操作。显然，俄罗斯能源投资制度作为东道国在能源合作方面的重要制度，对其深入研究对于我国投资主体依托一带一路发展建设参与俄罗斯能源投资活动具有重要的理论与现实意义。
二、俄罗斯能源投资制度剖析
俄罗斯作为世界能源大国，转型过程中必须营造新的能源法律环境，建构新的法律规范体系，改革司法体制，从根本上为俄罗斯市场经济与政治民主转型提供坚实的制度保障，从顶层设计的高度对能源领域中的国家、社会和个人利益结构与权力分配进行重大调整。
( 一) 俄罗斯能源投资制度的当下发展
由于俄罗斯国家正处于计划经济体制向市场经济体制过渡之中，中间过程存在较大的不确定性与变动性，能源投资领域也经历了最初由国家计划管理到私有化市场调整，再渐进至国家主导调控的不同发展阶段。在立法层面，俄罗斯相继出台了《俄罗斯联邦外国投资法》( 1991 年7 月4 日) 、《俄罗斯联邦证券市场法》( 1996 年4 月22 日) 、《对证券市场外国投资者法定利益权利的保护法》( 1999 年3 月5 日) 、《俄罗斯联邦金融服务市场竞争保护法》( 1999年6 月23 日) 、新版的《俄罗斯联邦外国投资法》( 1999 年7 月9 日) 等。普京执掌俄罗斯政权后，在第一任期继续推进叶利钦未尽的私有化任务，包括在2004 年将1200 多家联邦单一制企业、1500 家股份公司中的国有资产私有化。但从第二任期起，由于国际能源价格大幅攀升从而推动了俄罗斯经济很快复苏，普京便开始从俄罗斯重新崛起的战略高度来考量国家的能源政策，所有制改革随之发生转向，开始重新强调国家对经济的直接参与，尤其是要确保国家对战略资源的控制。随着俄罗斯国家政策重点的不断变化，俄罗斯有关部门也在不断制定与修订包括与能源投资有关的大量规范性法律文件。至2012 年8 月普京正式签署《有关批准俄罗斯加入世界贸易组织协议( WTO) 的联邦法案》为止，俄罗斯对《俄罗斯加入世界贸易组织工作组报告》中提到的包括法律、规章、条例、办法及其他措施等共计500 多项国内法律措施进行了全面修订，完成了俄罗斯加入WTO时所做的承诺。
目前，俄罗斯能源投资领域已经形成了基本完整的外国能源投资制度框架，法律调整范围包括能源资源勘探、开发、运输、销售、利用等多领域活动，建立了各类法律规范。具体包括:《俄罗斯联邦外国投资法》《俄罗斯联邦产品分成协议法》《俄罗斯联邦大陆架法》《俄罗斯联邦地下资源法》《俄罗斯联邦对保护国防和国家安全具有战略意义的企业进行外国投资的程序法》《俄罗斯联邦天然气出口法》《俄罗斯联邦劳动管理法》《俄罗斯联邦土地法》《俄罗斯联邦租赁法》《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》《俄罗斯联邦仲裁机构法》《俄罗斯联邦国际商事仲裁法》《俄罗斯联邦环境保护法》《俄罗斯联邦铁路法》《俄罗斯联邦电力法》《俄罗斯联邦有限责任公司法》《俄罗斯联邦股份公司法》《俄罗斯联邦税收法》《俄罗斯联邦生态评估法》《俄罗斯联邦节能法》《关税同盟海关法典》《对外贸易活动国家调节法》《关于针对进口商品的特殊保障、反倾销和反补贴措施联邦法》《外汇调节与监督法》《在对外贸易中保护国家经济利益措施法》等。除了这些法律，能源领域的相互作用也通过俄罗斯联邦总统令、政府决议、各个部门规章、地方性法律等规范性法律文件进行调节。通过上述一系列立法活动，俄罗斯为外国投资者投资和经营活动方面的权利保障提供了完善的制度，允许境外投资手段的多样化，加强对外国投资者所面临投资风险的保障，有针对性地消除东道国与母国投资者的准入差异。
( 二) 俄罗斯能源投资争端的法律适用
苏联解体之后，为了使司法制度适应俄罗斯政治、经济发展需要，巩固俄罗斯三权分立权力结构，保障宪法实施，俄罗斯进行了多轮重大的司法改革，基本上确立了市场经济有效运行所需的公开透明的运作规范，而与能源纠纷法律救济有关的法律适用体系也已经形成。改革后联邦法院分为宪法法院、仲裁法院和普通法院三类，普通法院又包括最高法院、州法院、区法院、治安法官和军事法庭。各级仲裁法院是审理经济争议和行政处罚争议等纠纷的司法机关，按仲裁程序行使审判权。包括负责处理法人或企业间的能源经济纠纷，也对资源类破产事务、股东权益诉讼以及经济纠纷等行使管__辖权。在具体争端解决方面，《俄罗斯地下资源法》第50 条规定，地下资源( 包括石油、天然气、贵金属、宝石等) 利用方面的争议，由国家权力机关、法院和仲裁法院依照职权和法定程序处理，并且对普通法院与仲裁法院的受案范围做了具体规定。对于与地下资源利用有关的财产纠纷，如果双方达成协议，可以交由仲裁庭审理。《俄罗斯联邦外国投资法》第10 条规定，在俄罗斯境内在投资与经营活动中发生纠纷，可以诉诸于法院、仲裁庭或者国际仲裁庭。外国投资者因在俄境内开展投资和经营活动而引起的纠纷，除了法院救济之外可以通过俄联邦仲裁机构解决( 俄罗斯商事仲裁机构称为третейский суд) ，主要包括国际商务仲裁法庭及海事仲裁委员会。对于在俄罗斯联邦境内作出的国内商事仲裁和国际商事仲裁，仲裁主要依据为《俄罗斯联邦仲裁机构法》《俄罗斯联邦国际商事仲裁法》《俄罗斯工商会国际商事仲裁院仲裁规则》等相关法律。俄罗斯联邦国际商事仲裁制度以《承认及执行外国仲裁裁决公约》( 1958 年《纽约公约》与《联合国国际商事仲裁示范法》为制度基础，为外国投资者在俄罗斯境内能源投资纠纷解决提供了主要的争端救济方式。俄罗斯的司法改革取得了一定的效果，根据有关调查，俄罗斯社会对普京政府司法改革之后的法院作用持谨慎乐观态度，3 /4的管理者认为在与商业伙伴发生纠纷时能够从仲裁法院获得有效的保护。另外，陪审团对普通法院法官裁判的公正性也表现出高度的信任。可以说，上述法律活动为俄罗斯政治、经济发展提供了坚实的制度基础，俄罗斯能源投资法律适用的基本框架已经确立。
( 三) 俄罗斯能源投资制度的战略属性
自普京执政以来，俄罗斯对外积极推行所谓的能源外交，强化能源工具对外使用。对外国投资者来说，俄罗斯能源领域投资不同于一般意义的外国投资。俄罗斯能源投资制度服务于国家能源战略，能源领域属于法律严格限制外国投资者进入的行业之一。由于受到俄罗斯能源战略的重大影响，俄罗斯对能源投资领域层面的制度发展呈现出变动性、多层次与立体化的发展动向，总体趋势是不断从资本结构方、资产数额、关联交易等多角度持续深化资本领域控制。现今，随着美欧因乌克兰危机对俄经济制裁的持续加码，俄罗斯未来可能对战略资源领域的外资进入做出进一步调整，有关法律发生的重大变化值得投资主体高度注意。例如，俄罗斯为推进北极战略展开，加紧对北极地区能源的掌控，特别是在乌克兰危机之后面对国内外的经济与政治压力，俄罗斯积极主动放开了对于北极大陆架的石油开采限制，给予了多种税收与政策优惠。反观俄罗斯在西伯利亚以及远东地区政策，其开放度与北极地区相比要低得多。俄罗斯国内能源投资的战略性，凸显了外国投资者需要注重俄罗斯投资政策的重__要性。当然俄罗斯能源战略制度保障不仅仅局限于投资方面，而是通过综合运用不同调整手段与方式，贯穿于能源开采- 加工- 流通- 交易等不同环节，覆盖能源管理、能源安全、能源投资、能源供应、能源生态保护等重要方面的一种立体化的动态管理机制
三、中俄能源合作的制度障碍
对于外国投资者而言，俄罗斯能源行业的进入与经营是国家限制较严的领域之一，并主要在以下方面对外国投资产生重要影响。
第一，环境保护方面。为了保证能源行业健康可持续发展，《俄罗斯联邦生态评估法》( 1995) 自颁布之日起进行了30 余次的修订，主要内容表现为不断提高生态保护标准和完善环境保护评估程序。根据该法律的有关规定，对与生态评估客体有关的生产经营活动包括石油、天然气开采等，要进行评估并按要求获得文件许可方可进行，需要确认其符合俄罗斯环境保护技术规范，以免相关生产经营活动对环境产生污染等负面损害。中俄安大线管道合作从1994 年谈判开始中间历经波折，至2003年9 月俄自然资源部最终以该路线经过图宁斯基山谷，石油管线距离贝加尔湖只有20 公里将严重威胁该湖周边生态环境为由否决了安大线。无独有偶，2006 年俄罗斯政府以生态环境遭到破坏的理由收回了萨哈林- 2 号项目的环境许可。这充分表明环境保护因素已经列入了俄罗斯进行国际能源合作利益博弈的综合考虑之中。
第二，资源开采许可方面。许可证的使用权取得现在已经成为外国投资重要法律风险地带与利益博弈点，许可证存在着签发与续签标准趋向严格责任管理的发展变化。2007 年英国石油公司与俄方合资的秋明BP 公司( TNK- BP) 纠纷事件发生，其因为产量未达到目标值而被俄政府告知将撤销其开发东西伯利亚科维克塔天然气田许可证，期间经过复杂谈判，最终英国石油公司( BP) 在2012 年宣布与俄罗斯石油公司( Rosneft) 达成协议，俄罗斯石油公司以现金加股权的方式购入BP 所持有的秋明BP( TNK - BP) 50% 股权。根据《俄罗斯联邦地下资源法》第13. 1 条的规定，对于确定为联邦级地块资源的采矿使用权只能通过拍卖的方式获得，并且要求组建国家级矿产地使用权拍卖委员会，根据各区域情况确定其拍卖程序及条件。根据该法第9 条规定，开采俄罗斯大陆架资源以及位于俄罗斯境内并延伸至大陆架的地下资源地块，合资企业中外方控股比例不得超过50%，且开采经验不少于5 年才具有参加地下资源开采许可证的拍卖资格。
第三，战略性企业管控方面。目前俄罗斯对于战略性企业管理日渐严格。《俄罗斯联邦对保护国防和国家安全具有战略意义的企业进行外国投资的程序法》规定，对国防和国家安全有战略意义的42 项经济活动国家严格限制外国投资，具体包括武器、军事设备研制加工，核装置设备设计、生产，密码工具销售、维护等等，其中第39 项即为联邦级地下资源区块的勘探与开采。该法规定外国政府、国际机构以及受外国政府和国际机构控制的机构投资俄战略企业时，如直接或间接拥有超过25% 表决权( 从事联邦级矿产地勘探和开采的战略企业除外) ，或以其他方式获得否决权，或获得从事联邦级地下资源勘探和开采的战略企业超过5%表决权，均须按法律规定程序事前获得批准。这表明，外国国有独资或国家控股企业，国有资本组成的投资机构均被禁止通过投资方式控制俄罗斯战略企业。对于上述条款提及的联邦级地下资源地块的具体内容，《俄罗斯联邦地下资源法》第2. 1 条指出，联邦级地下资源地块范围包括铀、金刚石、特纯石英矿原料、钇族稀土、镍、钴、钽、铌、铍、锂、铂金类矿区，以及可开采量超过7000 万吨以上的石油矿产、储藏量超过500 亿立方米以上的天然矿产、储量50 吨以上的原生金矿， 50 万吨的铜矿。瑐瑢《俄罗斯联邦外国投资法》相应规定，外国国有公司投资俄罗斯战略公司股份超25% 需获得批准，并不得以直接或间接方式控制该战略公司，对于联邦级地下资源区块使用权最高份额限制为10%。
2002 年中石油公司并购斯拉夫石油公司的夭折表明了俄罗斯对于外国触及带有战略利益能源投资的高度警惕。该事件中，俄罗斯国家杜马在拍卖会召开前紧急通过对《俄罗斯联邦私有化法》的补充规定，对国家股份超过25%的俄罗斯法人不得参与私有化条款扩大了解释范围，限制了中石油等国家控股外国企业不得参与私有化进程，导致中石油公司于2002年12 月17 日主动宣布退出竞购。2004 年在尤科斯公司未能按期向政府交纳所欠税款和罚金的情况下，俄罗斯依法拍卖其子公司尤甘斯克公司76. 79% 的股份，中石油公司原本积极准备参与竞购，然而最终因为考虑到普京政府对尤科斯公司的再国有化控制目的而选择主动退出竞购。
四、中俄能源合作的法律应对
为切实响应一带一路倡议与加快中俄能源合作，对于俄罗斯能源投资所存在的制度障碍，笔者拟从法律视角提出若干较为可行的应对策略，以期我国能积极主动地进入俄罗斯境内能源市场。
第一，建立多元合作模式。我国投资者应当学会灵活运用中俄能源经济合作中的各种合法交易工具，熟悉俄罗斯企业注册规范。根据俄罗斯法律规定，俄罗斯公司形式不同于我国公司形式，包括开放式股份公司、封闭型股份公司、有限责任公司、无限公司、两合公司等多种形式，投资的组织形式应根据投资主体实际需要事前做好组织规划。目前外国企业或法人主要通过三种形式在俄罗斯展开业务:有限公司形式这是目前俄罗斯不同公司模式中比较灵活且较少受到政府制约的投资形式; 分公司形式在可以允许设立的前提下，分公司与有限公司从事的经营活动无实质区分; 外国公司代表处形式作为派驻机构，代表处主要承担商业联系、信息情报收集、业务拓展等活动，不具有法律主体资格。
在了解上述信息前提下，外国对俄罗斯能源投资可以采用灵活多样的推进策：1. 积极并购中小企业股权。由于俄罗斯大型石油、天然气公司往往属于俄罗斯战略企业，外资进入受到国家控制严格，外国投资者可以通过对俄罗斯境内众多的中小油气公司股权投资形式或者设立关联公司的方式进入到俄罗斯能源市场交易体系中2. 主动开展与俄罗斯国内有影响力的大型公司合作。通过建立合资公司方式进行相关能源合作投资，借助于一定时期的沟通与磨合，为双方未来深入合作或投资者独立经营做好经验与信息储备。3. 巧妙设立离岸资本控股方式。在第三国或地区注册离岸公司，通过离岸公司间接控股俄罗斯境内公司，从而实现对俄能源投资目的。
第二，事前规避风险。在及时准确把握现行俄罗斯制度规范的前提之下，面对俄罗斯能源政策法律变动频繁这一现象，需要密切关注投资信息变化状况，以便预判与规避政策法律变动带来的风险。在具体项目投资准备中，应当特别重视俄罗斯招投标规范、投资目的地的国家能源策略、地区执法机关对外国投资者资金、资产的控制手段以及招用工政策变化等。对股权出让、重组的事前批准限制、地下资源许可证的有效期、许可证被收回或取消条款需要全面准确了解。我国为保证对外投资的安全，规范境外经营活动，应及时建立完备的跨国法律风险监控机制，防止投资资产在海外流失。投资者应当树立海外投资保险与融资担保观念，积极向俄罗斯专业律师咨询相关的项目风险，建立律师法律风险评估制度。对在东道国可能发生的政治风险，包括战争、暴乱、国有化征收等情形以及可能的自然灾害，如地震、洪__水、海啸等突发事件，应事前评估，进行风险投保。
第三，强化双边机制合作。目前中俄双方合作已经展开，双方国家间协议起到了一定的积极作用。然而由于俄罗斯国内部分社会力量存在对于我国经济地位不断上升的担忧，认为中国比俄罗斯更靠近西方，这让俄罗斯感到不舒服。这种担忧也表现在两国签署的合作协议上，往往协议条款内容上多为指导性与原则性规定，缺乏实际的操作性与针对性。为了解决我国对俄罗斯能源投资存在的制度障碍，需要两国建立常态机制专门推动能源投资合作，如订立中俄能源投资促进协议、两国劳务签证互惠协定、中俄税收互惠协议、建立能源合作的统一协调管理机制，加强双方的信息沟通和交流，最终构建基于双方利益的能源投资便利通道。我国亦应努力吸引俄罗斯企业参与国内石油生产、运输项目，为双方在能源开发技术、能源输送技术、节能技术、核能技术、油气储备技术等层面的互动交流提供政策与法律保障。
