“放管服”改革是全面深化改革、推进行政管理体制改革的重要内容,也是推动经济社会持续健康发展的战略举措。简政放权、放管结合、优化服务三管齐下,“放管服”持续推进取得明显成效,为推动供给侧结构性改革提供了强大动力。然而当前,税务机关还未完全从“保姆式”的管理方式中解放出来,其根源在于法制、机制、技术等方面存在行政资源浪费,税收征管效率与“放管服”精神不相适应。本文在这一大背景下,研究税务系统如何进一步转方式、提效能、推进征管体制改革、建立现代税收征管机制,提出了系列建议,供参考。

一、“放管服”改革λ笆障执化征管机制建设的新要求

“放管服”体现了政府职能转变的核心理念。“放”的核心是转变政府角色定位,重新界定政府、市场、社会边界和相互关系,补缺位、纠错位、控越位,激发市场活力和社会创造力。“管”的核心是政府管理转型,适应经济社会新常态。“服”的核心是优化治理理念、治理机制、治理体系,是治理能力现代化。新形势下,政府通过“放管服”营造公平便利的市场环境,降低制度性交易成本,充分调动市场主体积极性,推动大众创业、万众创新,形成经济发展的持续内生动力。“放管服”改革的这些新理念对税收现代化征管机制建设提出了新的要求。

(一)按照“放”的要求,厘清征纳双方权责

“放”是“放管服”的前提,要求多数事项由事前审核向事中事后巡查监督转变。税务系统目前对纳税人还在相当程度上实施“保姆式”管理,不利于分清征纳责任,也分散了行政资源。以纳税申报为例,在实践中,这种状况并没有得以根本改变,究其原因是《税收管理员制度》对基层税收管理员要求太高(对纳税人的情况全覆盖,业务全掌握),导致税务机关职责定位不清,并通过绩效指挥棒层层传导压力,基层为了考核达标,花大量精力来催促或帮助纳税人申报。这混淆了征纳双方的法律责任,加重了基层工作负担,浪费了稀缺的行政资源,不利于纳税遵从,也隐藏了税收执法风险。“放”权之后,不允许、也不可能让税务人员如影随形地围着纳税人转。

(二)按照“管”的要求,提升日常税收监管手段

“互联网+”时代下,新产业、新业态的发展,对税收监管能力提出了新要求。新业态推陈出新,线上线下、现金交易、利益交换复杂多变,网络经营和连锁经营等普遍跨区域发展,盈利模式不断创新,税务机关不可能都掌握其应税情况;入户巡查作为掌握情况的主要渠道,无法及时全面掌握纳税人经营情况;各种移动支付迅速兴起,非现金交易逐渐成为主流,传统的税源管理手段无法获取这些资金流、信息流等大数据。“放管服”理念要求税务机关必须顺应时代变革而改进监管手段,亟须从习惯通过行政审批式的事前管理转变为事中事后的监管式管理。

(三)按照“放”“管”要求,完善纳税信用约束机制

“放”是向纳税人还权,也是向纳税人还责,即通过信用管理形成约束机制,既满足“放”的要求,又提升“管”的效果。但从目前情况看,一是政府主导的社会信用体系尚未健全,没能形成奖惩联动机制,缺乏正面激励实质性措施,依法诚信纳税的社会环境尚未形成。二是当前纳税信用等级评定只侧重于查账征收的企业纳税人,对核定征收纳税人和自然人直接定位成“M”级及以下,存在一定歧视,据福建地税系统统计,近80%纳税人与AB级无缘。三是纳税信用应用仅限于企业组织或法人,未涉及企业股东等企业决策层和核心利益群体,也影响目前纳税信用应用力度。

(四)按照“放管服”要求,实施信息强税

“放管服”理念要求行政机关创新监管手段,提升“管”的能力,同步促进“放”和“服”。实施信息管税和实现信息强税是税务机关推进征管现代化的必由之路。信息管税的前提是信息来源,关键是对信息的加工分析。税务机关对数据的分析应用才刚刚起步,对日益复杂的经济税源的监控能力有待进一步提升,以满足“放管服”的要求。随着“互联网+”在全行业兴起,涉税数据来源和渠道也在增加,大数据将成为税收征管的资源宝藏,对于大数据的采集、存储、分析和应用,需要强大的信息处理平台作为技术支撑。目前,全国性的涉及税收风险管理的工具有“金税三期”系统,所依赖的数据源把控较严,模型构建需要从全国性范围内考虑完善性、准确性,对全国各地税务机关个性化的尝试难度较大,制约了系统分析工具分析处理能力的发挥。

二、“放管服”改革背景下加快税收征管机制现代化转型建议

应按照“积极稳妥,扎实有序”原则,推进税收现代化征管机制建设。

(一)放权做减法,厘清征纳权责,彻底有序地“放”

1.建议修订《税收管理员制度》,规范权责,确实还权还责于纳税人。梳理基层税务机关事务性工作,形成分类分级配置表,取消其中应由纳税人自行承担的事项,确应保留的事项尽量前移到办税服务厅。

2.梳理税收管理员日常事务与风险管理职责。持续分流、压缩工作事项,向纳税人“放”权,向服务部门“分”权,放权做减法,为监管做加法打基础。

3.扩充办税服务厅职能,为有序地“放”做好保障。前移服务职能,将纳税辅导咨询、采集报送、催报催缴等日常服务类工作前置到办税服务厅。

(二)在事中事后监管上做加法,通过风险管理、信用管理、分类分级管理,做到规范且有效地“管”

提升税务部门信息数据获取、整合、分析能力,着重通过信息数据管税,创新事中事后监管能力。完善大数据应用机制,培养专业人才,开发大数据应用系统,使监管能力明显提高。

1.突出风险管理导向,强化事中事后精准管理

全国建立风险管理专职部门和专业管理队伍。设区市级以上税务局风险管理部门负责的涉税疑点风险识别、任务推送、应对监控等分析管理。县区局税源管理单位负责风险任务应对工作,通过职能简并优化,转型为风险应对管理为主的机构,重组现有机构资源或设立分行业的中高风险应对部门,统一职能职责,加强风险管理执行力。