摘要：
秩序建设是新加坡行政体制的核心。新加坡通过民主机制下的权威政治、严格法治、行政权与决策权相分离这三个阶段的行政改革，建立了法治、廉政、民主、开放的行政制度。目前中国行政体制改革面临众多挑战，研究新加坡秩序建设，对全面深化政治体制改革具有重要启示。
关键词：新加坡秩序建设;中国行政体制改革;启示
中图分类号： D996.3文献标志码： A 文章编号：16720539（2015）03007106
改革开放30多年以来， 中国的行政管理体制经历了一场深刻而又广泛的历史性变革，而如今更是到了全面深化改革的攻坚阶段。十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都对行政体制改革的目标和任务做了全面、系统和深刻的论述。中国政府管理需要从管制型向服务型转变，“创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力、建设法治政府和服务型政府”[1]，是目前行政改革的主要方向。行政体制改革既是一场管理革命，又是在全球形势发生重大变化的背景下，政府与市场关系、政府与公民关系的深刻调整。在这方面，新加坡的行政体制无疑是非常值得学习的。
一、新加坡行政体制的核心――秩序建设
新加坡行政体制的核心就是强调社会政治秩序建设，其经济建设和秩序建设同时进行，而良好的社会秩序是新加坡经济与社会飞速发展的基本前提。一个混乱的、无秩序的社会不仅会导致国家的涣散、动荡，更会给人民生活带来巨大危机。新加坡政府从新加坡是个多种族、多宗教、多元文化的后发国家这个特殊国情出发，采取各种措施，积极完善政府的行政体制，全力建设社会政治秩序，维护了国家的稳定大局，在法治的基础之上实现了有序的大众民主。
（一）民主机制下的威权政府保证了社会的稳定
在政治秩序方面，新加坡拒绝了西方式的民主，而是采用独具特色的“奉行政府权威法制化和社会秩序系统化的政治体制，体现了政治传统性与现代性二重性特征”[2]，大力推行新“威权政府”，实行独特的行政体制（单级政府体制）。新加坡第二代政治领导人则把新加坡的政治模式归纳为“托管式民主”，即“政府与国民的关系实际上就是国民把公共权力委托给政府并对政府给予无条件地尊重、忠诚和服从，作为交换，‘君子执政’的‘好政府’给国民创造秩序、安全与繁荣”[3]。
可以说，新加坡民主制度相当完善，其政治治理模式也很科学，所推行的威权政治模式是在其宪政的框架下运行的。它完善政治管理法律规则体系，将政治管理权威法制化、明确政治管理责任，并制定一系列的程序使政治管理过程规范化。其政府的行政权力几乎涵盖了政治和社会管理的各个方面，既制定政策，又执行政策。这种直线型的信息传输渠道可以确保政令通畅，信息在传递的过程中不会“失真”，反馈及时、准确，便于政府及时修正决策，能够最大限度地进行社会动员，提高政府行政效率。政府每个部门的职能明确，每个公务员都有具体的行为准则和岗位职责。实践证明，新加坡正是通过这种“刚性”的行政体制，并充分运用强大的国家机器与政治资源动员能力，保证了新加坡长期政治秩序稳定，避免了发展中国家在现代化进程中可能出现的动乱、冲突和军人干政等现象。事实证明，民主下的权威政府在新加坡是成功的，正如有学者指出：“新加坡行专政之法，之所以能经受住民主运动的冲击而久存，是由于专得有理、专得廉洁、专得有效”[4]。
（二）严格的法治产生了良好的社会秩序
新加坡通过法治，来规范人们的经济行为和社会行为，维护社会秩序。新加坡社会和谐安定、秩序井然与政府积极贯彻法治精神息息相关，法治产生纪律和秩序，纪律和秩序又促进了法治的完善和发展。新加坡立法严密，明确具体，法律、法规和禁令遍及社会生活的各个领域，界限分明，可操作性强，执行方便。同时新加坡执法极其严格，以严厉的、没有任何回旋余地执法手段保证法律的实施;而素质精良、廉洁公正、高效的执法队伍，严密的法律监督体系，严格的执法机制和执法程序保证了司法的公正，产生了井井有条的社会秩序和严明的社会纪律。在严厉法律惩罚和制裁的同时，新加坡更是采用各种形式进行法治教育和警示，培养公民良好的法治意识和习惯，使新加坡逐步成为一个法治严密的国家。
新加坡的法治对象主要包括社会和政府两个方面。一方面，新加坡政府努力创设健全的法治环境，依法管理和规范社会行为，产生了良好的社会秩序和社会纪律，有力地保证了新加坡的稳定和繁荣。在一个稳定的社会里，法律和秩序不可分割，只有在秩序已经确立，条规能够实行的时候，才有可能依照预先确定的法律法规，制定国民与国家、国民与国民之间人际关系原则。李光耀认为，“秩序先于法律”，认为“当先行条规不能制止日益混乱和违抗政府的情况发生时，就有必要制定严厉的新条规，以便维持秩序，使法律能够继续治理人际关系”，“否则，混乱和无政府状态就会取代秩序了”[5]320。新加坡政府依法加强社会建设和管理，不断提高社会管理能力和水平，培养了人们的社会纪律，而人民行之有规、违之有罚的社会纪律又反过来促进了良好秩序的形成和巩固，整个社会生活在效率和秩序的良性循环中健康发展，从而保持经济的高速增长和社会各项事业的勃兴与繁荣，促进社会公平和正义，出现了令世人称道的“新加坡现象”。
另一方面，对于政府自身，新加坡政府通过严格的法律条规和公务员守则，形成有效的防治贪污腐败的机制，严格依法行政，来确保公务员队伍的素质和廉洁奉公。李光耀认为：“肃贪清腐，搞好廉政建设，是政府工作的重要方面，其目标是整治自身，提高自身的免疫力和战斗力，是政府工作勤奋高效的首要保证”[5]252。因此，新加坡政府为保持其执政合法性和公信力，采取了多种措施来加大对政府自身的监管力度，进行廉政建设：一是国家和政府的最高领导率先廉洁奉公，正人先正己，为下级官员和广大人民树立了良好的榜样;二是健全完善了一整套防止贪污腐败的制度，包括严格的公务员管理制度、严格的财产申报制度、法庭宣誓制度、品德考核制度等。这些制度对新加坡防止国家公务人员的贪污腐败行为提供了可靠的保证，是新加坡“吏治干净”的有效手段;三是专门制定明确具体的反贪污腐败的法律规章和行为准则。所有国家公务员除了严格遵守国家的各项法律法规外，还必须遵守《反贪污法》和《公务员指导手册》，前者详细地规定了贪污腐败行为以及相应的处罚措施，后者对于规范公务员的日常行为，加强道德自律，防止贪污腐败，搞好廉政建设，起着重要作用，提供了切实可行的公务员行为标准;四是建立执法严明的反贪污机构和有效的执法机制，迅速而又严厉地惩治贪污腐败。新加坡的贪污调查局、审计总署等，都是拥有足够资源、能够独立行事的重要反贪监督机构，保证了廉洁高效的政府行为和经济、社会的全面有序发展。根据“透明国际”全球腐败指数显示，在2013年全球最清廉的国家和地区排名中，新加坡名列第五，是亚洲最清廉的国家。 （三）决策权与执行权的相对分离保证了政府公共管理活动的有效性和有序性
发达国家政府一般将决策部门与执行机构进行分离，新加坡也不例外。在新加坡，不同于决策部门的执行机构也称法定机构，它有些类似于我国管理社会公共事务的政府部门和事业单位，但也有着自身的特点，它们是由政府出资而采用类似于企业的管理方式或公营基金运作模式来管理，运作独立和公开透明，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，接受社会的监督。
新加坡有近100家法定机构，自收自支管理，其职责由专门的法律规定，它的优点是：一方面它能高效完成政府的某些特别任务;另一方面又不会增加政府财政预算。比如新加坡专门管理公务员的机构“公共服务委员会”就不是政府的职能部门，而属于法定机构。它直接对总统负责，法律赋予公共服务委员会独立操作的权力，任何人不得干涉或影响委员会的工作。“新加坡法定机构均具有政府监管的行政职能和经营公共企业（国有企业）的双重功能，不仅是半自治的行政管理机构，而且也是经营机构”[7]。稳定而独立的法定机构从行政体制中剥离出来，行使政府权力之外的社会公共权力，它既减轻人民的税务负担，提高了政府公共服务的效率，又可以对市场进行监管，有效地促进了市场的良性发展，对政府公共管理活动的有序运转起到了不可或缺的作用。
二、中国行政体制改革面临的挑战
新加坡经过50年来的行政改革，建立了一套严格而有效的行政体制，从求生存到追寻卓越，打造了世界一流的廉洁效能政府。中国的行政管理改革已经持续30多年，经过6次集中改革，其基本改革走向是：政府管理从注重管制向注重法治和服务方向转变。这说明中国政府一直在努力更新管理理念，重新定位政府行政方向，重建政府施政规则，转变政府职能和结构。但目前我国的行政管理体制改革还面临着不少挑战。
第一，政府部门职能转变还不到位，职能不清晰，职责交叉。首先，各级政府在行政执法、公共服务、社会管理等方面显得比较薄弱，或者说管理不到位、服务不到位，存在失职行为。其次，机构设置繁冗，出现部门职责交叉、政出多门的情况，也可以表现为职能不清。机构越多，各自的责任就越难界定明确，并且不同机构具有不同的利益，执行过程中容易出现相互掣肘的现象，若互相协调得不好，就会导致太多的权力内耗以及各个机构之间的矛盾重重。
第二，行政执法不公正。依法行政观念还不是很强，有法不依、多头执法、执法不公、执法扰民的现象还时有发生，因此民众对执法部门的公信力不高。行政执法直接涉及到人民的切身利益，执法是否公正，直接影响到我国行政机关是否在公正地运用法律法规，因此改革行政执法不公正这一现状势在必行。
第三，事业单位管理体制不完善。一是概念混乱，功能定位不明确，对于事业单位职责、行为规范缺少专门的法律规定，政府与事业单位的部分职能重叠、交叉;二是政府与事业单位的关系不清晰，政府自己既“举办”又“管理”事业单位，事业单位不是独立运作的法人机构，其运作缺少公开透明和有效的监督;三是政府对从事公益事业的社会组织重视不够，管理不规范，政府没有在税收、贷款融资等方面对社会组织给予必要的优惠、支持和管理，导致中国目前社会组织的发展缓慢、混乱，没能充分利用社会资源和发挥其在公共服务方面的作用。
第四，服务型政府绩效评估理念还有待彻底转变。现在发达国家普遍在政府公共部门与管理中引进竞争与市场机制，并采用绩效管理与评估、成本与效率观念、公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。虽然这些年来我国政府公共管理的价值理念有所转变，但现代市场经济、民主政治所要求的服务行政观还没有形成。过去的“行政管理”过分强调其维护政治统治的作用，缺少“以服务为宗旨”和“以公民为本位”的理念，忽视了它在管理社会公共事务和提供公共服务方面的管理与服务作用，忽视了社会公众对行政主体的监督和行政权的制约性，导致权大于法、言大于法以及利益代法等现象的出现。
第五，缺少健全的政府问责制度。中国的问责实践呈现出不太理性的特征，有赖于人民的无序政治参与和媒体舆论的外在驱动，缺乏长效性的责任追究制度。健全的问责制度到目前为止还远未形成，“我们缺乏一套可操作性的、明确的问责标准来定性和定量分析行政过错的客观原因和主观原因，替而代之的是一些模糊、原则性的规定”[7]。目前的问责制度显然是一种“头疼医头”的权宜之计，然而责罚失当，既损害了官员的合法权益，又违背了依法行政的理念，导致问责的随意性和情绪化。
三、新加坡秩序建设对我国行政改革的启示
学习新加坡就是为了解决好发展与秩序之间的关系问题。改革既强调经济发展，也强调政治改革，政治改革的核心就是体制改革，也就是秩序建设问题。不过，想要真正学到新加坡行政体制的精髓，并转化成为实践，则是一件非常困难的事情。“新加坡现象”是发展和秩序同时进行的，是同一个过程，但中国在学习新加坡过程中，则把发展和秩序相对分离开来，不管是有意识的还是无意识的。中国各级政府所强调的是经济发展，而对社会政治秩序的建设则强调不足。当下，中国的行政体制面临的很多挑战，很多都是不够重视社会政治秩序建设所带来的后果。因此“中国学习新加坡不仅仅学习其经济发展，而且更应该学习其‘软件’建设。这里的‘软件’就是各种制度建设”[8]。
第一，科学合理地配置和调整政府职能，建立明晰的权责体系，有效解决政府职能错位、越位和缺位问题。应加快转变政府职能，把重心放在营造法治环境、健全公共服务等方面。政府在社会管理中，应更积极履行服务职能，“并注重干预和引导的平等性、柔软性、科学性和有效性，扮演领队和顾问的角色，实行一种积极而民主的服务行政模式（也称为给付行政模式）”[10]。同时要理顺部门职责关系，解决横向扯皮和纵向不顺的问题，形成各司其责、协调有序的关系。比如新加坡的反贪局很小，但就这么一个小小的反腐败机构造就了一个清廉的政府，其重要的原因就是权力高度集中，责任高度明确。所以对于我国重要部门，如反腐部门，更是应该减少内部多元化，强化反腐败机构的权力，这个可以参照近年来大部制建设的经验，设立一个反腐败大部制，整合目前各个反腐败机构。当然，在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时，这个结构应当直属最高领导机构。反腐败机构要错位设置，对下一级官员的监督和检查要有上一级反腐败机构来做，也就是说，反腐败的权力不能由同一级官员来行使。同时，反腐败机构的工作人员的收入来源等，都要和同一级政府剥离，保证他们不受同一级政府的影响和制约。 第二，加强行政法治建设，建立一个高度法治化社会。为此，我们必须逐步完善政府机构设置，实现机构职能、审批、工作程序的法定化，加强各级政府组织法、行政程序法等法制建设;建立健全行政程序制度，加强行政公开，分清行政性规章与法律的关系，将权力的运行纳入法治体系。我们必须完善法律制度，制定一套涵盖社会各个方面的法律、法规，只要有可以调控的行为，都要有明确具体的法律规范。大到国家政治、经济、社会保障体系，小到个人行为都要做到有法可依。
除了继续完备我们的法律体系，更需要建设一支高素质、廉洁奉公的执法队伍，建立一套严明公正的执法机制和执法程序。如果有法不依、执法不严，法律条文再多也是一纸空文，会减少政府执政的公信力，最终导致社会的分裂和崩溃。所以，一是必须建设一支高素质、装备先进、行动快速高效的警察队伍和法律审判、执行队伍。严厉制裁公检法队伍中的贪赃枉法、渎职行为;二是严格地监督法律的执行。检察官负有主要的监督职能，同时充分发挥各种基层组织、社会团体和广大人民群众在法律监督方面的作用;三是严厉执法，绝不例外。量刑要谨慎，审判过程要公正合法，但处罚力度要从重，严刑会使暴徒作案前充满恐惧，因而有一定的惩戒性。尤其对于严重的违法犯罪活动，更要从重处罚，必要时可以采取非常手段，例如对严重危害社会秩序和人民生命的暴力恐怖活动，必须断然采取严厉手段进行打击;四是真正做到法律面前人人平等，维护法制的威严和公正。只要犯了法，受到指控，无论是普通百姓，还是政府官员及其亲戚子女，都要无一例外地受到法律的严厉制裁，做到没有谁可以、敢于或能够超越法律之上。只有这样，才能使中国成为一个法纪严明、有法必依、执法必严的社会。
第三，坚持深化事业单位管理体制改革，将其改为法定机构。一是理顺政府与市场的关系，制定专门法律来明确政府与事业单位的职责划分;二是落实分类改革，使事业单位的功能明确化。正如“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”那句名言一样，需要回归社会的，就让它回归社会，成为社会组织，能够实行企业化的就企业化，有些要担负一些社会管理职责的，还是需要保留，可以通过法定的方式来赋予它相应的权限和职能;三是将政府“管理”和“举办”这两种职能进行相对分离，政府主要是对事业单位进行宏观管理和行业监督，明确事业单位独立法人的地位，让事业单位拥有较大自主权，促使其独立运转，具有公开透明性，提高其工作效率和服务质量，更好地履行其公共服务职能;四是采取鼓励措施，引导、支持社会组织兴办公益事业，更好发挥其在公益事业上的强大力量。
第四，采用先进、合理的政府绩效评估理念和方法来对政府部门的工作进行激励和监督。首先，要明确建立以公民为本位的政府绩效评估体系。政府绩效评估是以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，它强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向，同时兼顾效率。其次，确定谁来评估，目前学术界基本认为应该是多元主体进行评估，同时要突出公众评估主体的价值，在实践操作层面，更需要在制度上来规范评估主体多元化，从法律上保证评估主体多元化，从机制措施上实现评估主体多元化，通过组织化的渠道和机制性的保证来实现多元评估。否则像看上去轰轰烈烈而实际收效甚微的“万人网上评议政府”的现象仍会上演，结果是公民意志和公众利益无法在政府管理中体现出来，那么公众就会对政府绩效评估产生反感乃至抵触。再次，评估什么，我们要正确评估服务型政府的绩效，需要建立一套科学、合理、公正的评估指标体系。对于具体的指标类型，我国学者目前一般是根据政府基本职能来确定，主要涵盖政府的政治、经济、社会、文化四个方面。我们要建立一个以人为本的社会，对服务型政府的评估更应该从公民和服务出发，而评估指标体系就需要体现为公民服务的特性，侧重评估政府的社会管理和公共服务职能，更强调社会的公正、公平，更保障公民的个体权利，更突出公众的满意度等。我们要从单纯追求GDP数值向追求GDP的质量、效益转变，将政府的行政管理职能寓于服务之中，要树立为服务而管理的理念。对于绩效评估的各项指标的权重，也要体现服务宗旨，进行重新排序。当然中国国情复杂，每个地方的社会经济发展水平并不一致，所以中央政府并不需要建立一套统一的适合全国各地政府绩效评估的指标体系，而是应在科学发展观的要求下，“出台权威性更高的、指导性更强的关于服务型政府绩效评估的纲领性指导文件，明确构建服务型政府的目标定位和任务要求，确定服务型政府绩效评估的指导思想、工作原则、主要内容、主体构成、参与渠道、操作规程、结果使用、责任追究，等等”[10]，而地方政府则可以根据具体情况来进行探索和实践，设置合理的绩效目标，以促进建立行之有效的绩效考核体系。最后，各级政府对自身绩效目标的实现情况需要进行说明，具体内容包括：对每一财年绩效目标执行比较成功的方面进行总结，解释说明哪些项目的绩效目标没能实现，为什么没能实现;如果设立的绩效目标不切实际或不可完成，解释原因并提出建议措施，等等。这有利于政府可以基于过去的绩效结果并对未来的绩效目标进行更新或者重新设置，并制定相应的绩效工作措施，加快服务型政府的建设。
第五，健全政府问责制度，加强公众监督。一是我们需要采取科学的方法确定绩效目标、制定绩效评估体系，科学的绩效评估体系是实行行政问责制的前提和基础，有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据;二是科学配置政府权力，确保权力运行公开、透明、规范。注意保持制度建设与责任追究政策、法规的统一，无论是基本法规制度，还是具体实施细则、实体性和程序性制度建设等，都要给予重视，统筹兼顾、系统推进，用法律的手段，建立长效、规范的问责机制，以保障问责行为的合法有效性，让常态化的问责机制成为悬在每个官员头上的达摩克利斯剑。要注意的是，所制定的问责制度一定要非常具体、详细，概念清晰，不存在模糊和笼统的规定，也不允许任意解释和运用，让“纸面上的法律”真正变为“行动上的法律”，落实“掌握权力就要承担责任”这一要求;三是建立一个有效的问题反馈机制。在官员的问责之后到复出之前这段时间，对于他们的行为表现要进行跟踪、反馈，对于被问责官员的复出，也需要一个公开、透明的操作程序，不能“偷偷摸摸”。对于问题官员复出的相关制度漏洞有必要进行修补，着重在操作层面完善细则，祛除模糊表述。正如竹立家表示：“在中国的官员选任体系下，这种连降多级的处理，对官员的震慑作用非常大。官员问责制度的完善应该借鉴这一思路，严格细化降级处分的细则、职级待遇等。”[11]官员复出必须程序透明，被问责官员再上台，要有必要的公示和人大监督审查环节，要有依有据，经得起公众监督，以程序正义树立公信;四是建立公正透明的监督体制。官员问责是一种内部监督和责任追究制度，而让问责制度真正落到实处，社会各界包括群众和舆论的监督作用不可缺位，因此我们更要增强民众对政府行为的监督。在这里，我们可以学习新加坡，成立一个类似“民意处理组”的专门机构来为民众提供一个参与渠道，以便对政府的行为、公共政策的实施过程和效果进行监督和评估，这个机构可以通过对话、网络公共论坛等多样化的形式，“一方面收集公众对政府的公共政策及其执行过程的反馈意见， 并确保政府部门能够及时、 有效地对公众的建议和抱怨做出答复，另一方面让公众了解并理解社会公共政策， 并促使政府和民众一起来讨论并设计公共政策，帮助政府完善政策。这样民众可以监督政府行为和政策的实施，从而有效问责;而政府又能及时了解民众的诉求，更好地增进、维护与实现公共利益，提供公共服务，保障社会公平与良好秩序”。 历史地看，所有国家都应当成为学习型国家，中国过去的成功在于学习和探索，今后也会如此，学习永无止境。从秩序建设的角度看，新加坡有很多地方值得我们学习和借鉴，中国可以通过学习包括新加坡在内的其他国家制度建设经验，建设起一整套有自身特色的行政体制，全面深化行政管理体制改革，形成有限政府、有效政府、亲民政府、透明政府。而这也决定了中国能否在经济发展的基础上继续崛起，从而实现中华民族伟大复兴的中国梦。
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