一
上世纪80年代，西方各国相继兴起了一场强大的政府改革运动传统公共行政模式向管理主义或新公共管理模式转变。它以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为核心内容，被人们描述为一场追求3E（ECONOMY，EFFICIENCY，EFFECTIVENESS）目标的管理改革运动。纵观全球，尽管各国所进行的改革内容繁多、形式多样，但基本上围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，做到管少管好。二是利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足。三是改革政府内部的管理体制，实行权力下放，确立政府提供服务的宗旨，重视公众参与和政府的反应能力，提高公共部门的工作效率和服务质量。因此形成了以市场为主导的英美模式，以政府宏观调控与市场调节相结合为特点的欧洲模式，以及以政府为主导的东亚模式三种基本公共管理模式。对于新公共管理的成效，人们的评价不同，各种批评也不绝于耳。但与旧模式相比，由于新公共管理模式在更大程度上适应了当代及经济社会发展对公共管理模式变更的需要，因而显示了较强的现实性和生命力。
二
教育作为一个重要的公共部门和一项公共事业，教育改革是同一时期政府改革运动的重要组成部分，也深受新公共管理理论和管理模式的影响。事实上，伴随政府改革的浪潮，一场声势浩大的公共教育重建运动也在世界各国特别是西方发达国家展开。这场运动以提高公共教育体制效率为突破口，按照掌舵和划桨理论，一方面政府加强了对教育的宏观调控，同时不断调整教育职能，实行教育管理权力下放和适当分散；另一方面将市场经济要素引入教育，大力推进教育面向市场的自由化改革，使教育朝着教育的国家化和教育的自由化两个看似相反实则相辅相成的方向推进。
教育国家化并不是指政府对教育的全面控权，而是按照管少管好的原则，从对教育大包大揽，转向权力下放和分散，但又从全球化条件下维护国家竞争力的战略高度出发，将对教育的控制转向确保和提高国家的教育水准，并因此采取了对教育内容、教育质量等进行控制的国家化措施。以美、英等国为例，教育国家化的政策取向主要体现在：一是推行全国统一课程和考试制度。如美国以前没有全国统一的教育标准，每州各自为政，在1990年制定的《美国2000年教育发展战略》中，明确提出对英语、历史、地理、数学、科学等五门核心课程分别制定新世界标准，并据此建立全美学业考试制度。英国国家课程从1989年开始实施，在此基础上的统考于1992年夏开始实施。二是削减教育经费和改革拨款制度。由于公共教育支出的扩大并不能带来教育的高质量和管理高效率，加之经济滞胀导致的财政压力，美、英等国采取了削减教育经费的做法，并将经费的有效使用与教育质量挂钩，以减轻学校对公共资金的过分依赖性。同时鼓励学校与社会特别是与工商企业的联系，使办学经费渠道多元化，鼓励加强校际间为争取生源和经费而展开竞争。
教育自由化，也叫市场化，即在加强对教育内容等宏观控制的同时，国家采取政策措施，为教育创造一个更具有竞争性的类似市场的环境，把教育朝着自由化方向推进。其中，最典型的是美国推行的教育市场化重建。其主要措施是将市场的自由竞争机制引入学校，把经费分配、人员调配和政策制定等权利下放到各个教育机构，强调教育的提供者和消费者双方在教育领域中的义务和责任，尤其是教育消费者的选择。通过民营化的形式把公立教育机构转变为自主管理的中小型企业，参与市场竞争，促进教育资源配置的最优化。普遍地看，美、英等国教育自由化改革在多样化的实践中，存在共性的做法：一是增加地方教育控制权，扩大去规章学校的数量，给予更多的学校以发展其个性特色的空间。二是通过继续扩大家长对公立学校的选择机会和标准化考试来控制学校的办学效能，实行对学校分权与问责并举的政策，构建教育系统与教育系统外部机构、组织、团体之间广泛的伙伴关系。校本管理和学校选择等把公立学校推向市场的做法，代表了教育自由化或者市场化最主要的走向。
校本管理即以学校为本的管理，是教育分权化的一种较为激进的形式。它是把学校当作教育改革的首要单元，并依靠重新配置资源（即赋予学校决策权）来推动和维持改进的首要手段。其主要内容包括权力下放、自主决策、家长、社区参与管理。从进展情况看，改革初期，校本管理对管理效率、教师表现、学生出勤、家长参与以及教育公平有不同程度的积极影响，然而在学校效能的最重要方面改进学生学习和提高学生学习成就方面，却没有明显的影响。因此，近年来校本管理又提出了新的要求，如实行学校由外控式管理转变为学校民主式的自我管理；地方教育行政当局在授予学校相当大的自主权的同时，也让学校肩负对等的责任，并加强对学校的问责；要求校本管理的成果应当通过学生学习结果的改进来反映。适应这些新的要求，在美国出现了具有更大自主权，在运作中不受许多传统公立学校规章限制，引入学校选择市场机制的特许学校。
学校选择指任何用于打破学生居住地与就读学校所在地之间的关联、旨在降低传统公立学校地理位置限制的政策措施。传统的公立学校体制是以地方政府垄断的形式运作的。在这种体制下，学生都必须到指定的学校就读，没有任何自主选择的权利。这种体制的指导思想是政府本位，而不是学生本位，不利于学生的成长。在这种情况下，许多家长不得不选择私立学校，从而受到成本、距离、民营学校的录取标准等约束。比如，选择私立学校，家长将不得不缴两次费，一次是以纳税的形式为他们所舍弃的公立学校缴费，另一次是向私立学校缴纳学费。批评者认为，这甚至比强迫孩子进入教学质量低劣的学校更不公正。但不管怎么说，学校选择拓展了人们在自主选择学校方面的权利，它既是保障受教育者权利的一种有效改进形式，又对传统公共教育体制形成了强烈的冲击，因此被视为撼动传统公共教育体制的杠杆，在西方大行其道。为推进学校选择，各国政府采取了包括一系列以提高学生及其家长的自主性为目的的政策措施，如开放招生、教育券计划、学费税收扣除和针对教育的免税储蓄等措施。
总而言之，为适应上世纪80年代以来教育的政治经济背景与改革目标变化的需要，对先行的被认为使缺乏效率的公共教育体制和运行机制作了调整，将公共教育有关的权利与责任在各有关当事者（中央和地方政府、学校、家长和社会）之间进行了重新的分配和平衡：一方面增加了中央政府在制定课程与课程标准、目标方面的权力，另一方面更多地下放了学校管理的权力；一方面强调中央政府对公立学校教育的内容和成绩评估要负起更大的责任，另一方面又引进市场机制，以促进学校提高其对家长和社区的责任感和对他们要求的关心。值得注意的是，教育改革既以自由市场经济为依据，但同时教育并没有因此完全市场化，国家在教育中的作用仍是主导的。
三
建立和完善适应我国社会主义市场经济体制的教育管理体制和运行机制，是当前教育改革的重要任务。而借鉴国外有益经验，特别是从西方发达国家开始政府改造以来公共教育体制改革实践中吸取合理成分，对加速推进国内教育改革具有积极意义。
西方公共管理理论和实践对我国教育改革的影响，首先是引起对传统教育价值观念的巨大冲击。教育长期以来被认为是典型的公共物品，国家几乎垄断教育事业，并认为这是确保教育公益性和教育机会公平分配的必然选择。教育与市场的关系在理论界引起激烈争论，迄今不衰，而且意见远未取得一致。尽管如此，教育体制的改革已全面推开。例如，市场化取向的教育改革曾经出现形式多样的探索，实际情况被有的学者描述为灰色的理论，生动的实践；教育管理体制特别是职业教育和基础教育管理体制实行国务院领导下地方管理为主的分权模式改革，同时不断明确学校举办者、管理者各自的行为规范和权限，落实学校办学自主权；办学体制上在坚持政府主导的前提下，鼓励社会力量和多种所有制办学，形成多元化办学格局。在运行机制上，出现许多市场化改革的类型，有学者根据市场介入程度的不同，概括为学校的象征性市场运作、公立学校的局部运作市场化、公立学校一校两制的市场化运作、转制学校的市场化运作、股份制学校的市场化运作、教育中介组织的市场化运作、教育券制度等。
总体看，公共管理的改革在不断推进，理论推陈出新，不断完善，政府改革和社会环境下的教育改革方兴未艾。科学地分析看待当前教育改革的形势乃至制定未来改革的政策和决策，必须坚持辩证唯物主义的基本观点和方法，正如市场导向的改革是一把双刃剑，一方面它可以增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率，改善教育资源配置方式并缓解国家投资的负担；另一方面又可能造成教育资源和教育机会分配公平的缺失，导致许多伦理问题出现。要解决这一矛盾，必须在政府和市场二者之间寻求更好的平衡，换言之，对公共部门的市场化改革采取审慎的态度是正确的。要基于不同的教育领域的具体特征，采取各有侧重的发展政策。对义务教育，应当强化政府的责任和作用，以保证社会的公平，使人人都接受条件基本相同的教育。对非义务阶段教育，还是应鼓励适度的市场化途径，扩大教育的供给，同时政府要强化制度性的安排，体现受教育权利分配的程序公正或形式上的公正，而不是保证结果的平等。
