党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定与十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，是姊妹篇，体现了破与立的辩证统一。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。十八届四中全会决定提出，必须更好发挥法治的引领和规范作用;实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。中央决定的这些要求，是正确处理改革与法治关系的基本原则，需要各有关方面在立法和改革的实践中探索路径、总结经验、稳步前行。
一、时代对改革的新要求确保在法治轨道上推进改革
改革开放以来，改革与法治的关系长期未予理顺。改革对于突破、创新的要求，与法治对于规范、有序的要求之间存在着强烈冲突，改革主导者往往片面地重视突破、创新而忽略规范、有序的要求，甚至把先行先试、敢于突破法律禁区作为改革精神的体现。客观上，改革开放初期我国的法制尚不健全，改革本身摸着石头过河的特性和试错需求，使改革先于法治具有一定必然性，所以人们对于改革的合法性问题并不关注。今天还有许多人认为，中国的改革开放史就是一部突破法律的历史，不突破现行法律就不能推动改革。这种认识就是建立在对类似改革经验的体验和总结之上的。
当历史的车轮走进新世纪，继续以漠视或者回避法治的方式推进改革，不再具有正当性。这不仅是因为依法治国、建设法治国家已成为我们党的治国方略并被载入宪法，我国已经建立起比较完备的中国特色社会主义法律体系，违法改革会损害法律的权威性和法律秩序的统一性，更是因为违法改革会让民众、基层工作部门和司法系统无所适从。
党的十八届三中、四中全会关于改革与法治关系的新要求，是全面深化改革和做好法治保障的工作指针。时代的新要求就是:运用法治思维和法治方式引领推动改革，重点是坚持重大改革于法有据，在法治框架内推进各项改革。改革事项有了政治决策之后，应尽可能先立法、后推行，需要修改法律的应当先修改法律，先立后破，有序进行;有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序获得授权。
二、时代对立法的新要求立法应主动适应改革和经济社会发展需要
当前，我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，全面深化改革进入深水期、攻坚期，改革发展稳定任务之重前所未有。一方面，改革触及大量现行法律法规的既有规定，只有对其进一步完善，才能使社会、经济、文化等各方面的改革进一步推进。结合党的十八届三中全会深化改革决定对法律完善的要求来看，目前我国现行有效的240多部法律中，一半以上需要修改完善。另一方面，改革也迫切需要更好发挥法治的引领和规范作用，使改革蹄急而步稳。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结，而是要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。
一是立法要主动适应改革和经济社会发展的需要，把深化改革、促进发展同完善立法有机地结合起来，把握好法治进程与改革进程的同步性和互动性，提高立法的及时性。法律法规需要立改废的，应及时启动立法程序;立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试。
二是立法要为改革决策预留空间。有些属于探索的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改，制度怎么设计，还没有成熟的意见，这时立法应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。按照探索的精神，先把看得准的定下来，对争议较大的问题，规定得原则一些，为下一步改革留有余地。
三、法治引领和推动改革的路径探索以上海自贸试验区制度创新为例
2013年，党中央、国务院决定建设中国(上海)自由贸易试验区。建设伊始，全国人大常委会就做出《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，授权国务院在上海自贸试验区内暂时停止实施《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》等3部法律，决定自2013年10月1日起为期3年，实践证明可行的，修改完善有关法律;实践证明不宜调整的，则恢复施行原有法律。通过立法授权的方式，解决了自贸试验区制度创新与现行法律可能发生冲突的问题。随后，国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》授权上海开展地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。国务院先后两次决定在上海自贸试验区内调整实施行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的有关规定，为自贸试验区建立负面清单管理模式、推进服务业扩大开放等改革试点任务清除了法律障碍，提供了有力支撑。这些创造性的举动，从立法上为上海自贸试验区创新对外开放模式、积极主动融入全球经济一体化创造了有利的法制环境，体现了依法行政、依法治国的精神，符合重大改革于法有据的中央总体要求。根据国务院的授权，上海还开展了地方立法，建立与试点要求相适应的自贸区管理制度。上海市政府、市人大先后制定自贸试验区管理办法和条例，既巩固了制度创新的成果，也为今后进一步制度创新预留了空间，实践了立法和改革决策相衔接的要求。
上海自贸试验区的法治实践，创造了法律因地调整的法律完善方式。一般而言，法律完善方式主要通过制定新法、废除旧法、修改法律、解释法律等方式在全国范围内对法律法规进行适时调整，即法律因时调整。全国人大常委会和国务院发布的在上海自贸试验区内暂时调整实施法律法规的决定，则创造了法律完善的一种新方式，即法律因地调整。这一法律完善方式，为特定地区改革创新先行先试提供了法治保障的路径。
近期，我们对上海自贸试验区制度创新情况进行了调研，了解到自贸试验区在制度创新方面也面临一些有待解决的困难和问题，突出表现在:一是中央事权和地方事权的关系如何处理的问题。由于中央授权不足，地方在现行管理体制下难以进行创新突破。二是中央立法和地方立法的关系问题。按照《立法法》第八条规定，财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度属于中央专属立法权，地方无权立法。上海自贸试验区涉及的投资、贸易、金融等基本上都属于国家事权，上海市难以通过地方立法做出规定。
《立法法》作为法律体系中起支架作用的重要法律，在实施14年后，全国人大常委会于2014年8月启动了修改程序。《立法法》的修改关乎国家政治制度的顶层设计，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生重大影响。此次修改，有关立法宗旨和因地调整法律的规定引人注目。按照凡属重大改革都要于法有据的要求，《立法法》修正案草案在立法宗旨中增加了发挥立法的引领和推动作用的规定;结合近年来的做法，规定全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要做出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。伟大的制度源于伟大的实践。这种将立法实践中发展出来的有益创举加以总结和提炼，上升为国家制度安排的做法，是非常必要的，不仅有助于发展和完善中国特色社会主义立法制度，而且有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化。
