改革开放特别是进入21世纪以来，中国加快社会养老服务体系建设，全社会养老服务事业取得了长足发展。但与老有所养的目标要求相比，现行社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，难以满足人口老龄化和居民消费结构升级背景下老年人日益增长的、多样化的社会需求，在这方面还有大量的工作要做。从长期看，进一步加快社会养老服务体系建设不仅需要更多的资金投入和更快的制度建设步伐，也要求改革和完善管理体制，形成促进养老服务事业全面、协调、可持续发展的长效机制。本文全面回顾养老服务管理体制改革发展的历史，分析现行体制存在的主要矛盾和弊端，提出进一步改革中国养老服务管理体制的基本思路与政策建议。
一、中国养老服务管理体制的改革与现状
（一）养老服务管理体制的含义
一般来说，工业化阶段老年保障体系主要由社会养老保险体系和社会养老服务（或称养老社会服务）体系组成，两大体系分别解决经济保障和服务保障问题。社会养老保险体系是指国家和社会通过相应的制度安排，为劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后提供相应的收入保障、保障基本生活的一种社会保险体系，目的是增强劳动者抵御老年风险的能力。社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。要管理纷繁复杂的养老服务，就需要建立一整套完善的管理和服务体系，按照法定方式和程序，采取一定的方式、方法和手段，对养老服务进行计划、组织、领导、协调、控制及监督等。养老服务管理职能、机构设置、隶属关系、权限划分、管理机制等方面的总和就构成了养老服务管理体制。与国家立法体制与行政管理体制相适应，养老服务管理体制包含立法层次、行政主管层次、业务经办层次，分别履行着不同的职能。
（二）计划经济时期的养老服务管理体制
整个计划经济时期，在城市，以劳动者为核心，针对企业职工建立了劳动保险制度，针对机关事业单位职工建立了退休、退职制度，对无单位的三无人员，则由民政部门通过街道进行社会救济。城市建立由内务部以及各级民政部门直接管理的社会福利服务机构，收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人，私人举办福利机构在这一时期基本上被禁止。在农村，普通农业劳动者仍然主要依靠家庭养老，只是由村集体对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的村民给予五个方面的保障，从而建立了具有中国特色的五保供养制度。五保供养作为一项农村集体福利事业，一直是由村集体（先是农业生产合作社，1958年人民公社化后改为以生产大队为单位，1962年后又改为以生产队为单位）组织实施。为解决生活不能自理老人的照料问题，一些地方兴办敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式，其中以分散供养为主。文化大革命中，养老事业遭受巨大损失。1968年内务部亦被撤销，许多福利事业单位被强行合并和撤销。
（三）养老服务管理体制的现状
民政部是社会福利和社会救济事业的主管部门，负责社会福利事业和社会救助的发展规划、政策和标准的制定工作，负责拟订社会福利机构管理办法，指导老年人权益保障工作。民政部与养老服务相关的司局是社会福利与慈善事业促进司。国务院民政部门负责指导全国社会福利机构管理工作，县级以上地方人民政府民政部门是社会福利机构的业务主管部门，对社会福利机构进行管理、监督和检查，制定社会福利机构设置规划，履行审批和年检职能。民政部门根据规定对养老机构实施监督管理，县级以上人民政府民政部门也会定期对养老机构的工作进行年度检查。
二、中国养老服务管理体制的主要问题
中国养老服务管理体制在过去几十年里有了很大的改进，明显朝着更加法制化、社会化、科学化、高效化的方向发展。但现行养老服务管理体制还不能够说已经十分健全，还有不少问题。
（一）老年保障法制化程度低
进入新世纪以来，中国立法机关明显加快了老年保障立法的进度，立法的透明度和全民参与的程度也在不断提高。但从总体来看，老年保障仍然是立法的薄弱领域，老年保障事务在很大程度上还是依赖国务院有关规定、指导意见和部门规章以及地方性规章运行，其中行政管理机构起着实质性的作用。立法缺位导致制度具有较大的不确定性，行政机关主导决策，制定过程高度封闭同时又得不到有效监督和制约，无论怎样公平、公正，都难以实现让其他责任主体平等参与制度建设的目标，很难保证政策的公正性和公信力。由统筹地区制定的老年保障法规和政策层次低、效力差，且不同地区差异较大，无法相互认可，使得政策碎片化现象更加严重。
（二）政府养老服务行业管理职能比较薄弱
主管部门应当主要承担的设置规划、审批、年检、机构评估、提供行业发展服务方面的职能偏弱，完善的行业管理体制尚未建立，存在养老服务体系还不健全、建设标准和服务规范缺乏、行业准入缺失、机构自律和市场监管缺位等方面的问题。我国养老服务市场发育还不充分，民办养老服务机构发展的制约因素比较多，致使行业开放不足、社会资本参与程度不高、运行机制不灵活。国家针对民办养老服务机构虽然下发了文件，在税收、土地、信贷、水、电等方面做出了原则性的规定，但由于有关部门和地方没有制定可操作的措施和办法，国家政策落实难的情况还普遍存在。与此同时，一些享受国家补贴的应主要面向低收入的、难以被市场接纳的老年群体的公办养老机构直接参与市场竞争，对入住对象不管贫困与否不做甄别，挤占了民办养老服务机构的发展空间。由于主管部门行业指导和行业管理缺位，民办养老服务机构基本上处于自由放任状态，在行业指导、接受监督和行业自律上非常欠缺。行业组织照搬政府部门的模式，在横向沟通交流和对上反映诉求方面渠道不畅。同时，因国家没有颁布行业服务标准，对服务的监管和纠纷的处理还很不规范。近年来，围绕着社会养老服务还衍生出互助养老、反向住房抵押贷款、旅游养老、候鸟式养老（随着季节和时令的变化而变换生活地点的养老方式）、异地养老等不同的养老方式。预计随着老年消费结构的升级，社会养老服务领域还会出现更多更新的经营模式，在这方面政府的行业管理能力还很弱，有关行业管理的准入、监管、服务规范、标准不够完善。
（三）主管部门统筹养老事业的权限不足
在政府管理体系内部，存在着权力较为分散的弊端，导致主管部门难以集权监管和有效问责。尽管民政部门对社会养老服务体系建设负有政策促进和监督管理之责，但由于针对各类养老机构的优惠政策涉及到民政、劳动保障、教育、卫生、工商、税务等许多部门，单靠民政部门难以统筹协调，各个部门之间无法形成合力，直接影响了养老服务行业的健康发展。特别要指出的是，民政部门长期以来形成的对公办养老机构的直接管理方式不见得适用于对养老服务行业的监督管理。实际上，目前对社会养老机构的监督工作由各级民政部门、卫生部门、消防部门、社区等主体承担，民政部门对养老机构的监督管理仅集中在原则上的报告审批、程序规范性的审查，对于机构实际情况缺乏了解，且在监督和评估的过程中往往容易出现多头管理、互相推诿的情况。
三、中国养老服务管理体制改革的思路与建议
中国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程，要实现老有所养的目标，必须加快完善养老服务体系，特别是要构建科学合理的养老服务管理体制。
（一）养老服务行业管理职能与举办机构职能分开，推动政府职能向提供基本公共养老服务转变
在社会主义市场经济条件下，政府没有也不可能满足所有老年人口的养老服务需求，但是在一个社会中总有一些收入较低的老年人需要在政府的支持下获得基本的公共养老服务，这是政府举办公办养老机构的立足点。公办养老机构应当坚持保基本，提供的基本上是免费服务，或是低于成本、收费很少的服务，重点保障农村 五保、城市三无、城乡低收入和失能、失智等特殊老年群体的基本养老服务，努力实现城乡基本公共养老服务均等化。
（二）尽快实现养老服务全行业管理
由于养老服务行业是一个很宽泛的概念，民政部门要切实履行养老服务行业主管部门的监督管理职能，将所有社会养老类服务机构、社区服务、居家服务都纳入行业监管范围，实行属地管理，民政部门对各类养老服务机构要统筹安排、合理布局、统一管理，避免重复建设。要鼓励养老机构进行行业自律管理，推动养老服务行业健康发展。所谓行业管理是以政府职能部门和相应的行业组织为管理主体，以政策和协调为主要服务内容，以间接管理为手段，涵盖全社会同类产品生产者的管理体制。这方面已经有的探索包括1993年上海浦东新区成立的社区服务行业协会、2001年成立的中国社会福利协会以及中国老龄产业协会发起起草议定的《全国民办养老机构和涉老服务组织自律公约》等。
（四）建立营利性与非营利性社会养老服务机构的分类管理制度
在扩充养老服务资源导向进程中，我国养老服务体系的基本框架初步确立，民办非企业、企业等不同性质进行分类管理的体系初步确立。我国养老服务行业的投入体制发生了根本变化，养老机构逐步由国家、集体单一投资变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入，经营方式也逐步多元化。但由于对目前的民办养老机构性质、法律地位没有一个清晰的甄别分类，导致将现实中的营利性与非营利性民办养老机构混为一谈。社会养老服务机构分类管理是指对营利性和非营利性两类组织属性不同的社会养老服务机构分开管理，明确各自的法律属性以及与之相一致的内部管理制度和外部监督制度，实行有区别的财税政策和扶持政策。营利性与非营利性社会养老服务机构分开管理，是关系到养老服务行业健康发展的基础性制度。分类管理在医疗卫生行业中已有明确的制度规定，民办教育也正在探索进行营利性与非营利性分类管理试点，分类管理对社会养老服务机构则是一个新的课题。我们还没有一套明确的、符合国际惯例的非营利性组织判定标准和管理制度以及鼓励和规范非营利性养老机构的财税政策、产权制度、资产管理制度、会计审计制度。种种迹象表明，我国养老服务行业正面临一个发展转型的历史时期。我国已提出，到2015年基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。在面临这一转型的关键时刻，我们不应该再重复过去的模糊政策和权宜之计，而要探索营利性与非营利性养老机构分类管理的制度，为两种养老机构的健康发展铺平道路。非营利性养老服务机构主要面向非福利性养老服务机构服务对象且经济条件一般的普通老年群体。此类人员的养老费用以个人承担为主，经相应的养老需求评估后由政府予以适当补助。营利性养老服务机构主要面向经济条件好的老年人提供养老服务，收费实行市场化运作，养老费用由个人或家庭承担。
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