摘要：本文概括了我国自然文化遗产资源产权制度的历史变迁，并分析了目前产权制度的特点。 认为目前自然文化遗产资源产权制度构建的重点不是如何强化法律和完善制度，而应该在于如何考虑遗产地原住居民的利益诉求，从而构筑完全的产权结构。 在此基础上分析了民众参与作为替代性制度安排的优越性。
关键词：自然文化遗产;制度变迁;产权结构
一、我国自然文化遗产资源产权制度变迁
产权领域的学者普遍认为， 产权是关于财产的一组权利，而财产权利束中最重要的部分就是财产的所有权、使用权、转让权和收益权。自然文化遗产资源产权结构则是自然文化遗产资源产权中各项权利束在不同权利主体之间的不同类型、不同程度的搭配和组合。而从历史的范畴来看，产权属于一种人与人的关系，产权制度的变迁要受到社会制度变迁的影响。
在原始社会阶段和奴隶社会阶段，由于受所处历史阶段和人类认识能力所限，自然文化遗产的概念应当还没有出现，因此也不会有自然文化遗产资源产权制度的概念。
在以分封制为主的封建社会，秉承的是普天之下，莫非王土的理念，这个时期的自然文化遗产资源所有权应属于皇帝。然而受社会发展阶段和社会意识所限，对自然文化遗产的保护和开发意识并不强。此时的自然文化遗产的使用权实际上没有明确的归属，体现出公共资源的特性，转让权和经营权的概念还没有被人们所意识到。 受封建社会的生产力发展影响，人们对自然文化遗产的使用还没有造 成太大的破坏，因此大多自然文化遗产能够完好的保存延续下来。
在半殖民地半封建社会阶段，社会在形式上依然以封建统治和自然经济为主导，国家在政治地位上属于被殖民的状态。 从社会经济结构上看，依然保留着封建社会的特征，此时自然文化遗产的所有权仍为国家所有，使用权归属取决于自然文化遗产所处地域是否被殖民，归属并不明确。 半殖民地半封建社会阶段社会实际上已趋近于近代化，生产力有了大幅提高。 由于人们保护意识不强，同时自然文化遗产资源所有权不明，故此时部分自然文化遗产受到较大的破坏和毁损。
新中国成立之后，确立了我国的性质为社会主义社会，一切自然资源归国家所有。 1954 年我国第一部宪法规定矿藏、水流、由法律规定为国有的森林、草地和其他自然资源，都属于国家所有①。 这一阶段的自然文化遗产的所有权为国家享有，使用权属于人民大众所有。 因所有制为国家所有制，一些知名的自然文化遗产也多作为公益性质的休闲和观光区对外经营。公有制弱化了自然文化遗产的经济价值，大部分的自然文化遗产并没有被意识到而已其他的资源形态而存在(柴海燕，鄢志武，2008)。
改革开放以后，我国的所有制结构由公有制转变成为全民所有制、集体所有制、私人所有制和混合所有制共存的状态。企业经营形式，产权组织形式均发生了较大的改变。 自然文化遗产资源产权制度同样发生了巨大的变化。 20 世纪 90 年代中期风景名胜区产权制度改革之前，我国自然文化遗产所有权主要以国家所有为主， 但是经营由建设部和地方县级以上政府进行归口管理，并成立风景名胜区一级政府或风景名胜区管理委员会，作为行政管理部门对风景名胜区实行代理经营。地区政府或风景名胜区享有自然文化遗产的使用权和经营权。 90 年代中期之后，我国风景名胜区开始了产权制度改革，主要的方式为采取股份制，这一阶段的自然文化遗产产权转让主要以经营权的转让为主，并且在国内大规模的实施开来(谢茹，2004)。 2003 年以后建设部在贵州设立了特许经营试点，希望能够改变先前风景名胜区经营权转让的模式，使风景名胜区的经营权转让走上合理轨道。 特许经营试点规定景区经营权转让年限最高为 20 年， 在年份上较之前的景区经营权整体转让有所减少，在管理部门上也由过去地方政府独立管理转变为建设主管部门和风景名胜区管委会同地方政府同时管理(唐凌，2007)。 2006 年后，国务院发布了《风景名胜区条例》，明确规定了景区门票必须由景区管委会收取，用途必须为景区保护和管理;景区的管理机构不得从事以营利为目的的活动，景区管理人员不得兼职营利。《风景名胜条例》的新规定意味着将风景名胜区的开发权和经营权进行了分离。确定了由管委会负责管理开发和补偿，由企业进行经营的开发保护模式。
二、自然文化遗产资源产权的经济分析
1、对我国自然文化遗产资源产权制度的梳理
我国自然文化遗产资源产权变迁实质上经历了公共产品阶段和准公共产品阶段。 公共产品阶段包括封建社会、半封建半殖民地社会阶段和建国后直到改革开放前。这一阶段自然文化遗产资源主要作为公共产品向大众提供， 没有特别的排他机制建立。
随着时间的推移和生产力的发展，对自然文化遗产造成了一定的破坏。 改革开放以后到现在为准公共产品阶段，又可以根据对自然文化遗产资源产权的细分分为两个阶段，产权初步分为经营权和剩余权阶段和进一步细分为经营权、转让权、所有权和开发权的阶段，两个阶段以 2003 年为界。 2003 年以前，由于受产权转移派思想的影响，多数地方政府将自然文化遗产作为整体转让，自然文化遗产资源的所有权和转让权归政府所有，包含了开发权和收益权等的其他权利统称为经营权归开发商所有。开发商受短期内利益最大化驱动会造成自然文化遗产的过度开发和破坏。
2003 年以后 ，国家通过 《风景名胜区条例 》的相关规定将自然文化遗产资源的开发权从经营权里分离了出来，由地方政府享有自然文化遗产资源的所有权、转让权、开发权和部分收益权(保护权)，另外一部分收益权和剩余产权统称为经营权归开发商所有。
由于对景区开发权和保护权进行了限定，对自然文化遗产的保护起到了一定的促进作用。
2、自然文化遗产资源产权界定的困难
我国现行的法律规定，国家对自然文化遗产资源拥有绝对的产权。因此，这些资源被认为是属于国家，任何个人和团体在没有得到国家许可的情况下，都不得以任何方式经营、使用自然文化遗产资源，更不得破坏这些资源。但问题是，法律上的产权和事实上的产权是有区别的。 制度经济学的研究者一致认为，在事实上界定一项资源的产权要比在法律上界定它， 需要花费更多的资源。 即使在法律上清楚界定了某项资源的产权拥有者，但由于该拥有者为维护其产权需要有较高的执行成本， 因此在实际情况中，总是存在一个产权的公共领域。
长期以来，大部分研究自然文化遗产保护的学者认为：长期以来， 我国自然文化遗产资源保护不力的主要原因是产权不明晰，法律不健全，政策执行不到位所致。 这种分析是不完全的，因为任何个人的任何一项权利的有效性不单单依赖于这个人为保护这项权利所作的努力，而且还依赖于他人企图分享这项权利的努力以及任何 第三方 所做的保护这项权利的努力 (巴泽尔，1998)。 随着自然文化遗产资源希缺程度不断提高，相对价格不断上升，可以使寻租的动力越来越大，寻租手段也越来越复杂，因而监督成本也相应会变得越来越高。 事实上，自然文化遗产保护的效果的决定因素不是完备的法律、健全的制度，而是取决于寻租者对遗产资源攫动力的大小。 由此导致的结果则是，法律明文强调自然文化遗产资源的产权属于国有，但各种事实上的攫取行为却永远也不会消失。
3、民众对自然文化遗产拥有事实上的私人产权
雄倚登封市境的中岳嵩山，被地质学家誉为天然地质博物馆，1991 年被联合国科教文组织首轮通过为 世界地质遗产保护单位。境内的多处文化古迹更被列为世界文化遗产。但嵩山境内遍布的大大小小的违规矿井在屡禁不绝。文化古迹景区内的违规开放也此起彼伏。中央电视台曝光、联合国教科文组织警告、国务院和河南省发专项治理文件、登封市成立领导小组下大力整顿治理。力度不可谓不大，但效果甚微。原因就在于民众对自然文化遗产拥有事实上的私人产权。
以当阳山为例，当阳山是嵩山七十二峰之一，就在少林寺所处的少室山西侧，是石英岩产区。当地居民多以开采此矿为生，开采成本极低，设备简单易得，也容易拆除撤离。 上级检查整顿是，立即停产，很难抓到现行，无法严处。加上当地村镇领导因经济发展压力，多对此有意疏忽，甚至暗中鼓励，通风报信。因此，当地百姓与上级管理部门之间一直进行着游击战，问题根本无法根治。
按巴泽尔的理论， 决定所有权最优配置的总原则应当是：对资产平均收入影响倾向更大的一方得到的剩余份额应该更大(巴泽尔，1998)。 产权界定的实质是不同利益主体的博弈，产权的界定与资源的分配同时由博弈的均衡所决定。 在这里，真正的竞争均衡不是产权交易的均衡，而是产权所有者为保障权益的监督边际成本与获得产权边际收益之间的均衡。
在这一局部， 当地居民对这项资源拥有的事实上的产权，实际上已经成为最主要的决定因素。而任何法律上的条文和严格的政策，在庞大的执行成本面前都是苍白无力的。 当居民不能从保护行为中得到利益是，他们有动力通过攫取获得利益。 而这种攫取行为的边界则是攫取成本和收益的平衡。只有与收入最大化一致的权利界定，才是完全的、有效的产权界定。 因此，不考虑原住居民利益的产权分配是无效的。 这种产权也是不完全的产权。
三、替代性的制度安排：民众参与
我国的遗产保护最早是由政府强制推行实施的，是一种自上而下的保护，这种保护方式一直持续到解放后。 随着改革开放后社会经济的迅速发展，民众参与遗产保护才开始得到政府越来越多的关注。 民众参与是全民保护遗产的最好方式，带来了各方效益的平衡，同时这种自下而上的保护要求和政府主导的自上而下的保护约束相互接触和交流，并经过多次反馈而达成共识，使得保护制度能渗透到遗产保护的方方面面。民众参与虽然不具有强制性但具有约束力，是我国基层民主建设的舞台和基地(费孝通，2002)。
我国很多的文化遗产都来源于民间，都是土生土长的民间传统文化。 民众中一类人是具有文化传承者作用的当地村民，他们是传统文化的主体，所谓的民俗旅游开发其实是对他们所拥有的民俗文化的利用和保护，文化主体的参与就显得无比重要。 作为文化主体的民众自愿介入当地旅游发展过程中，不但有利于增强文化遗产旅游产品的原生态性，民众能够从旅游业参与过程中获取经济效益，从而自发的保护和传承地域文化，也有利于民众认识并重新科学评价本土文化价值， 从而增强文化自信心和自豪感，自觉保护与传承本土文化，将旅游带来的负面影响最小化，推动自然文化遗产旅游可持续发展。
自然文化遗产的持有者与传承者包括各种群体、团体甚至是个人， 主体的多元化导致了文化遗产分布广泛甚至隐蔽的特征，同时不同地域之间民俗风情的差异，故而难以用统一政策性措施对其进行保护。因此，单纯的政府行为往往难以奏效。而由广大民众形成的非政府组织具有非官方性、民间性的特点，其所涵盖的范域广泛，对民间社会的渗透力强大，与民众有着天然的联系优势，甚至有些非政府组织本身即是由自然文化遗产的持有者与传承者参与组成的。 这使得非政府组织具有贴近民众、实施有针对性保护的优势。
民众之中另外一类人是由文化爱好者、文化专家等组成的民间社团组成。 对文化遗产的开发保护，不完全是政府和市场的意愿，这些民众也同样在其中发挥了自己的能动性。 作为是民俗文化的承载者， 他们最有权力判断什么是本民族最有价值的内容。
他们按照自己的理解和意愿对文化遗产的开发与展示做出修正。
在学界强调以人为本的呼声中，注重民众参与才能实现可持续发展的理念，逐渐在政府的管理意识和政策中得以体现，遗产开发与利用应使当地老百姓受益，注重民众参与。
目前我国民众参与遗产保护的意识还较为薄弱，公众本身的素质和相关专业知识也有待提高。 在进行遗产保护机制设计时，要充分考虑民众参与，就需要健全民众参与保护的相关保障机制以及遗产开发利用相关信息的公开制度。
注释：
①参见 1956 年《宪法》第 5、6、7 条。
参考文献：
[1]柴海燕，鄢志武。风景名胜资源产权制度的诱致性变迁研究[J].国土资源科技管理，2008，(04)：49-52.
[2]谢茹。关于风景名胜资源产权制度的思考[J].当代财经，2004，(10)：24-29.
[3][美]巴泽尔。产权的经济分析[M].费方域等译。上海：三联书店和上海人民出版社，1998:3.
[4]费孝通。居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002，(03)：15-18.
