反腐败审计治理机制创新策略探讨
反腐败审计治理是指审计主体对政府部门的干部、职员或政府投资项目、国有(控股)企业的管理层等进行反腐败审计，以发挥其监督治理功能的统称。2009年9月18日，中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：坚决反对腐败，是我党必须始终抓好的重大政治任务。因此，必须在原有的监督机制的基础上，提出符合中国的党情、国情，加强权力监督机制建设的新思路；进一步完善监督法规体系建设，切实加强党内监督、纪检监督、舆论监督、审计监督；积极推进反腐倡廉制度创新，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平，坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。这不仅是因为腐败是困扰一切社会制度稳定的痼疾，还因为随着社会的发展，其手段不断翻新，形式日益复杂多样，如贪污腐败的网络化、更隐蔽的隐性腐败——“职务消费”、中国特色的腐败方式——公营机构“集体腐败”、贪官屡屡外逃等。由于腐败混同在正常交易中，其本质是权钱交易。因此，尽快建立一种持续高效的、多元化问责主体协调的监督机制体系，实现审计监督与其他检查制度的有效结合，是世界所有国家的最终目标。
而建立怎样的制度建设才能有效遏制腐败，一直是整个社会关注的焦点问题，也是我国实践科学发展观的重中之重和我党建设的关键环节。然而，迄今为止，国内外将审计和反腐败结合起来的研究还极少，而且仅限于审计监督相关概念的阐述、与纪检部门的协调等等，还没有深入探讨涵盖内部审计、民间审计以及政府审计的审计监督体系，以及将事前、事中和事后审计、全程审计与在任审计等嵌入整个反腐败体制机制中，以此构建以审计监督为核心的反腐败监督体制机制，本文将对此作初步探讨。 一、国内外研究现状 目前，国内外关于反腐败审计的理论研究刚刚处于萌芽阶段。国外关于反腐败审计的研究极少，一共不到10篇，而且大多是阐述反腐败对审计法律的要求，以及对印度反腐败审计实践的分析等。国内相关的研究也较少，主要包括： (一)反腐败审计概念的不断演进 审计是经济社会发展的产物，反腐败审计随着腐败行为的发展而演进。按照审计实施的时机，现有的审计时机概念的演化轨迹为：事前审计——离任审计(事后审计)——全程审计——任中审计。另外，与反腐败相关的除政府审计外，还有少量研究企业和政府各级部门内部审计的反腐败作用。但是，由于实际中反腐败审计的法律地位不明晰，与其他监督部门的关系没有理顺，以及中国政治生态的独特性和社会转型时期的复杂性，导致反腐败的节奏远远落后于腐败的进化速度，其实际效果也微乎其微，因而急需相关的理论研究支撑。 (二)审计监督与反腐败的关系以及反腐败审计策略的研究 1.反腐败审计框架研究。有学者提出要构建宏观的反腐和防腐监控体系，和微观的以国家政府审计为主、政府内部审计为基础、民间审计为辅的审计组织体系。反腐防腐审计的任务艰巨而繁重，单靠国家审计机关的力量远远不够。国家审计机关代表国家意志，是反腐防腐审计的主力军，在反腐防腐审计工作的组织和业务方面是主导者。国家审计机关要设置专门的反腐防腐审计机构，配备专职人员，专司反腐防腐审计职能。内部审计机构对内部情况熟悉，监督和防范腐败行为针对性强、时效性高，构成反腐防腐审计最经常、最普遍的工作“基础”。社会审计机构可以接受国家审计机关的委托开展审计查证工作，成为反腐防腐审计的重要补充力量。但具体如何将这三者有机结合起来，建立反腐败审计治理体制机制，从而有效发挥其监督合力，尚需进一步深入探讨。 2.审计监督的专门技术制约权力假说。现代经济生活中，不法之徒采取各种手段和伎俩，在财产占有、投资增值、交换分配和消费使用的每一个环节，从事非法敛财活动，尤其是在大宗违纪违法行为中，运用账目做手脚的现象增多。因此，需要“以其人之道，还治其人之身”。审计监督拥有一套完整科学的操作体系，如审阅法、核查法、顺查法、逆查法、盘点法、外调法、线索筛选法、配套还原法、立体查账法、补账查账法、函证法、分析性复核等有效的技术方法，使审计机关如同生就“火眼金睛”，能够识破腐败分子的真面目，从而为纪检监察部门的监督和破案提供强有力的支持。由于审计机关担负着如此特殊的使命，因此，在组织体制上也须具有一定的独立性，应从政府内部脱离出来，在国家机关中单列组织体系，直接对上级审计机关负责而不是隶属于同级政府。 3.审计与纪检监察部门的协调配合问题。现有的研究只是提倡二者在信息、工作上的互通有无(张陇，2000；李明军，2007)，但二者在整个监督机制中应该谁主谁次，如何实现最佳效果和效率，却是众说纷纭、莫衷一是。 4.对国外反腐败实践的借鉴和评价。如对巴西反腐败实践、菲律宾反腐败实践和德国公务员管理实践优劣的评价，以及《联合国反腐败公约》对我国审计法律的要求等等。 显然，现有研究仅仅局限于对政府审计本身的孤立研究，并未研究如何充分利用内部审计、民间审计各自特有的信息优势和长项。实务中也仅是政府审计孤军作战，因而不可避免地导致反腐败的实施效果事倍功半，甚至事与愿违。虽然少数学者提出了应该借鉴内部审计和民间审计的观点，然而，无论从实务还是从理论层面至今都没有提出如何制定“三位一体、中心突出、各领风骚”的协同监督机制体制。即使实践中三者有所联合，也未形成长效机制和威慑力。日益严峻的反腐败形势表明，以往的研究成果显然没有对腐败起到应有的遏制作用。在腐败这个毒瘤过去是、现在是、将来依然是世界性难题的今天，迫切需要分析现有反腐败治理机制的不足，构建高效的反腐败审计监督体制机制。 二、反腐败审计治理低效的原因分析 目前，我国反腐败监督机制建设仍存在着一些薄弱环节，如可操作性不强、不确定性因素太多，还存在监督缺位、监督空白、监督空泛、监督乏力、监督失灵等现象，腐败尤其是贪官外逃已成为政府必须面对和解决的一个重大问题。据我国商务部发布的调查报告显示，近30多年来，外逃官员的数量约四千人，携走 资金约五百多亿美元。分析我国反腐败审计治理低效的主要原因在于： (一)相关法律法规之间缺乏协同和细化 然而，上述规定都未专门提出反腐败审计的概念，也未涉及到如何与其他法律法规，如《招投标法》，的协同，以及与其他监督部门，如纪检部门、新闻媒体等，协同治理问题。最典型的案例：2011年3月23日审计署公布《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》，首度官方揭露了高铁招投标背后灰色利益的冰山一角。在这份审计结果中，中铁建工集团有限公司、中铁建设集团有限公司名列其中，同时被指在京沪高铁项目招投标中，排斥潜在投标人，违规获得工程合同，总涉及金额达4.9亿元。审计署公告同时指出，京沪高铁建设项目除了存在招投标不合规，还存在虚开或伪造发票入账、资金和财务管理不严格、执行制度不到位等诸多问题。可见，反腐败审计治理涉及到方方面面的因素，执法机构要对多个市场主体实施监管的复杂关系。因此，必须从理论上建立有效的协同机制，从实践上不断探索，才能不断优化反腐倡廉的效果。 (二)三大审计主体之间缺乏有效协同 在我国目前的审计实务中，政府审计主要侧重财政财务收支审计、经济绩效审计和政府专项投资审计等政府和国有企业部门，而民间审计主要侧重财务报表审计，以及最近逐步开始实施的内部控制审计。至于内部审计则注重所在组织的财务信息和管理绩效。而反腐败审计主要由政府审计来进行，舞弊审计则主要由民间审计和内部审计实施。由于政府官员的腐败与企业高管舞弊往往相伴相随，甚至一脉相承，因此，现实中腐败与舞弊案件屡屡发生，且大案要案不断。其根源就在于，三者各自为战，互不协同，尤其是对政府投资项目或国有企业审计中，更未将反腐败审计与反舞弊审计结合起来，也未实现与组织的内部治理、内部控制和风险管理等有效性协同，因而反腐败治理效果仍然有待提升。前述京沪高铁违法案，以及最近的中国移动高管违规案等都说明了这个问题。 三、反腐败审计治理的机制创新 鉴于上述现状，必须切实加强党内、纪检、舆论和审计监督，实现相互信息共享，创新反腐败审计治理机制，完善防治腐败体制机制，具体措施如下： (一)建立政府人员个人终身绩效数据库，实现资源及时共享，分层次选择事前、事中(任中)、事后(离任)的时机。在新《审计法》中增加公开反腐败审计报告的有关条款，包括公开时限、形式、载体等程序性规定，以及公开内容要求等实体性规定。 (二)建立以反腐败审计与绩效审计、纪检、信访部门、媒体有机结合的干部动态管理机制，让权力运行由静态趋向动态。根据公务人员的职务大小实施分层治理体制，尤其对位高权重的重要官员建立有效制衡机制，让权力运行不断民主化。 (三)对政府重要岗位官员，应该进行全程审计。建立以政府审计部门为主导，纪检部门为辅，与民间舞弊审计、内部控制审计、内部审计协同的高效模式。在反腐败审计体系中，由于政府审计本身独立性极为有限，审计技术尚需不断创新和吸收其他审计的最新成果，因此，必须尽快建立与内部审计、民间审计的联动机制，使审计始终保持应有的权威性和震慑力，更有效地提高反腐败审计的效率和效果，形成反腐败的合力，真正实现廉政清明、长治久安。