浅谈预算法修正草案对财政预算执行审计的影响
2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。此次预算法的修正势必对财政预算审计产生影响并提出新的要求。然而随着我国经济体制改革的进一步深入，经济和社会领域的热点和难点也将地反映到预算执行上来。预算执行审计始终作为国家审计永恒的主题和审计机关的第一要务。因此，有必要对新预算法草案修订及其对财政预算执行审计的影响进行一定分析。
一、财政预算执行审计概述 财政审计是一项范围广而复杂的系统工作，它涉及到财政、税务、国库等各个领域，与预算收支相关的许多活动都是财政审计的对象。随着经济和社会领域的热点和难点不可避免地转移预算执行上来，为了保证财政审计工作顺利实施，审计机关还应当将预算执行审计作为核心。李金华（1998）认为广义的财政预算执行审计，应是指审计机关根据《审计法》规定的向人大常委会提交预算执行和其他财政收支审计工作报告的要求，不仅对本级预算执行情况，还对其他财政性资金收支和下级政府预算执行情况和决算进行的审计监督。 然而，在财政预算执行审计过程中，其关键点就在于“预算”和“执行”。其中，预算凭据预算法得以规范，执行则靠审计得以监督。早在08年度审计署发布的审计报告中就曾经提出建议，为适应健全完善公共财政体系、加强财政管理的需要，有关部门应加快提出预算法修订草案，明确和细化人大、 政府、财政部门、预算执行单位的预算管理责权，将政府收支全部纳入预算管理，并从制度上为民众的知情权、参与权和监督权提供保障。同时，财政预算执行审计具有较强的宏观性，它为社会公众和立法机关评价行政机关的工作情况提供了重要的第一手资料，其结果将影响到整个国家的国计民生政策的制定方向，所以其审计的影响巨大。因此，此次国务院常务会议原则通过的《中华人民共和国预算法修正案（草案）》虽然只公布了修改的基本原则，也将为进一步完善预算体系以及财政预算执行审计提供新的依据。 二、新预算法草案修订要点 2011年11月16日召开的国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，将提请全国人大常委会审议。会议认为，预算法自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。修改的基本原则是：（一）增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。（二）健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。（三）完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。（四）强化政府债务管理，防范财政风险。（五）严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。 此次修订预算法重点解决三大问题，即预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。具体来说就是所有收支纳入预算、财权与事权相匹配以及预算监督受关注。其中“预算监督受关注”就直接表明了新预算法修订案对财政预算执行审计的重视和将提出更高的新要求。而其他的修订的原则也将作为财政预算执行审计工作开展的指导原则。 三、新预算法草案修订对财政预算执行审计的影响 （一）财政预算执行审计内容范围扩大 （二）财政预算执行审计报告的作用扩大 此次《预算法》草案规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开。其关键思路就是实现预算监督的严肃有效性。在这一点上，政府部门早已开始了尝试。根据财政部统计，目前已有73个中央部门向社会公开了部门预算中的收支预算总表和财政拨款预算表。尽管如此，各方面仍存在很多不满的声音。其中“外行人看不懂，内行人不明白”就成了对预算不透明不精细的评价。 公众作为纳税人，对财政预算应该有知情权、表达权、参与权和监督权。具体该如何实施这些权利，虽然目前还没有具体的规定，但从国家审计的角度来看，财政预算执行审计报告便是一个很好的平台，这就使得财政预算执行审计报告的作用越来越大。然而财政预算执行审计作为国家监督的重要组成部分，其审计报告作用大小是其审计风险大小的一个重要决定因素。 （三）地方财政预算执行审计责任的扩大 一方面，此次《预算法》草案规定：各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。受托经济责任与经济权力应当是对称的，经济权力是委托人授予受托人对受托经济资源的控制权力。的确在过去，地方（尤其是县级政府）自主调控的财力仅占其可用财力的很小一部分，且其较低份额的财政支出总额却承担了较高份额的财政供养人口以及义务教育、城镇低保人员支出。可以看出预算法修正后约束的重心在地方政府，但是各级政府经济权力的相应放大，其潜在的舞弊风险也就会相应的增加。而审计对经济权力进行控制正是全面有效履行受托经济责任的内在要求。因此，地方财政预算执行审计随着地方经济权力的增加势必责任更为重大。 另一方面，《预算法》草案规定要强化政府债务管理，防范财政风险，其中指明地方政府可以发行地方债，但要经过同级人大批准，最终由国务院决定。在此之前，地方债均由财政部代发，在地方财力不足的情况下，地方政府纷纷通过地方融资平台来解决，存在较大潜在的债务及财政风险。因此，尽快制定规范地方融资平台的措施尤为重要。然而，虽然预算法现已原则允许地方发行地方债，但很多学者指出，目前没有明确规定发债的条件和额度，应该明确赋予地方政府一定的权限，在权限之外再加以制约。这也就对财政预算执行审计在对这一部分融入资金的绩效评价上提出了新的要求。要求财政预算执行审计除了上述查错纠弊的责任外，还要在传统的财务审计基础上进一步结合绩效审计的内容，才能更充分的体现财政预算支出管理的目标。 （四）要求更加突出财政预算执行审计的“免疫”作用 2011年7月，刘家义审计长作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，提出了国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。而最近几年以发挥审计“免疫系统”功能、维护国家经济安全为目标的财政大格局审计和经济责任审计，也成了财政预算执行审计发展的重点方向。从此次预算法草案的修订中也不难看出，其要求财政预算执行审计要逐步贯穿到预算的全过程中，从事后逐步扩展到事前以及事中，不单是起到差错防弊的作用，还要逐步拓展到绩效审计以及领导人任期经济责任审计等领域，更进一步的实现审计在财政活动中的“免疫作用”。 四、对完善财政预算执行审计的建议 （一）加强绩效审计，将审计监督贯穿于预算全过程 探索绩效审计，以优化公共财政支出结构、提高资金利用效益为目标，通过专项审计调查方式初步探索效益审计方法。重点在于审计和分析财政投资项目的效益、财政专项资金的去向及效益、预算执行单位的财政资金使用效益，尤其是随着地方发行债务的开放。目前我国的债券市场还处于初级阶段，不仅蕴藏巨大的金融风险，而且无法发挥监督政府与约束预算的功能。因此在预算执行中不单要关注政府的政策是否实施到位，更应该关注实施中运作的资金使用绩效是否相当。 同时加强与财政部门以及各机构合作，把审计监督贯穿于财政预算的全过程。从预算收入审计入手，着力于预算支出真实性及有效性的审计。财政部门不仅是审计机关的审计对象，审计机关可以与财政部或各机构的内部审计合作，协调利用其审计资源来加强内部控制，以防止不合规行为的发生和其他预算资源的浪费，而不是去做检查和纠正可能发生的每一项不合规行为。 （二）探索领导人任期经济责任审计 随着地方政府的财权的下放，地方领导人的权力势必增大，也就增加了地方舞弊风险，这就要求地方财政预算执行审计应该结合经济责任审计，加强对领导人员经济决策权的监督。这样才能保证财政预算的资金支出的有效性。这种把对权力运行情况的监督寓于各方面审计工作中并给予高度关注，在发挥审计在经济建设层面作用的同时凸显审计在政权建设层面的作用的做法，势必成为推进我国审计向高层次发展的一个重要标志。 但目前我国经济责任审计的认识仍不够，并且地方审计人员不论在数量还是能力上都比较有限，且经济责任审计评价较难，审计评价的内容、目的、要求不明确，给审计工作带来很大的随意性和伸缩性，不一定能发挥其真正的作用。但经济责任审计的实行，能真切的拓宽了干部以及预算执行的监督、考核的渠道，为进一步客观公正评价及公开预算执行情况提供了重要依据。 （三）审计结果服务于完善财政预算支出管理内部控制 财政预算支出管理中的内部控制，主要是指建立在财政预算执行过程中的内部控制，这是预算和政策执行的核心。而根据《审计法》的规定，正确履行财政审计职能，并逐步由事后审计向事中审计和事前审计渗透，立足于防微杜渐，及早发现和纠正预算编制及其执行中的问题，规范和约束预算管理秩序及其财政分配行为。因此应把审计监督的反馈运用到财政预算管理中去，从预算执行结果审计出发，反向延伸至预算执行和预算编过程，改进预算监管、内控体系。使审计结果服务于进一步完善财政预算支出管理的内控体系。