资源环境审计方法创新
发展与资源环境的矛盾是世界性的难题,当前在我国的显现尤为突出。资源危机和环境污染已经成为制约我国经济社会发展和人民生活水平提高的严重阻碍。对此,中央明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”的要求,并作为“十一五”经济社会发展的目标之一。然而,经济与自然环境和谐发展、可持续发展是一项庞大而复杂的系统工程,不仅需要环境资源保护关系主体诸如财政、环境、卫生、水保等主管部门的严格管理和资源开发利用企业的意识觉醒和有效配合,也需要具有独立于资源环境保护关系主体之外的审计部门的监督、鉴证和评价。全面、深入地开展资源环境审计,既是审计协助政府解决民生问题的当务之急,更是促进国民经济健康、持续发展的必然选择。中国审计署2009年9月4日制定了《关于加强资源环境审计工作的意见》,希望通过审计手段应对当前人均自然资源短缺、环境污染严重的问题,促进我国经济社会的可持续发展。资源环境审计是“两型社会”建设的重要手段,“两型社会”建设更强化了资源环境审计工作的重要性和权威性。
一、我国资源环境审计现状 资源环境审计,国际上惯用的名称为环境审计,是以可持续发展战略下的受托环保责任为理论前提,突出对基于资源环境问题的环境会计信息的真实性、合法性以及效益性的审查验证,是集资源环境状况信息披露和资源环境责任履行情况鉴证于一体的特殊目的审计。 对传统审计进行“绿化”,将自然资源和环境保护纳入审计范围的资源环境审计,是审计界对世界可持续发展的重大贡献。目前,西方各国审计理论界对资源环境审计的探索方兴未艾,美国等20多个国家都在广泛推行资源环境会计的同时积极开展资源环境审计工作。 我国资源环境审计工作开始于20世纪九十年代中后期。首先从审计环境保护专项资金开始,之后逐步扩展到对环境建设项目、环境政策法规执行和资源利用等方面的审计。起步晚、运行时间短、审计人员缺乏相关知识和技能、没有权威规范的操作准则和评价标准作指导,又缺乏行之有效的具体实施办法和评估标准,致使目前实施中存在诸多问题,尤其是在审计内容与方法方面亟待创新。 (一)审计监督面较窄,对节约资源保护环境的作为尚未最大化。据审计署规划,从2009年起,省级和计划单列市审计机关每年将至少开展一项资源审计和一项环境审计,经济相对比较发达地区的市、县级审计机关每年至少开展一项资源或环境审计。同时,逐步扩大资源环境审计领域,全面实现资源环境审计多元化。由此可见,政府审计机关对资源环境审计监督的范围还很不够,必须进一步加大监督力度。 (二)审计内容基本上仍局限于资金财务。资源环境审计是继财务审计、工程造价审计之后的又一个相对独特的审计门类。它需要环境工程师运用环境科学的技术检测方法进行检测和作出评价。但目前我国资源环境审计,主要还是从保护环保、生态建设财政资金安全这一角度出发的财务收支审计,审计人员还是审计师、会计师,停留在对项目、资金的真实、合法、效益层面上的监督评价,而从技术的角度对资源环境的破坏、损坏、污染程度,追根究源地进行工程技术的、权威性的监督评价还做得不够。 (三)审计方法沿袭传统的方法体系,影响审计报告质量。正是由于我国目前资源环境审计的具体实践,仍以财务收支审计和合规性审计为主,审计人员的知识背景多以财务会计为主导,因此资源环境审计时仍较多地选择分析性复核、座谈、调查等传统的审计方法。 二、环境资源审计内容与方法创新 (一)在常规审计中融入资源节约和环境保护的监督内容,使资源环境监督全面化。资源环境审计不仅包括财政、财务收支审计,还包括对政策和制度的审计、对环境保护项目综合效益的审计、对环境管理系统的审计、对政府近中期规划中的重大项目的环境影响进行审计等内容。也只有涵盖如此丰富的内容,资源环境审计才能区别于其他审计,而不是披着资源环境外衣的传统审计。也就是说,应改变以前单一的财政资金审计监督习惯,把财政资金、资源环境放在同一位置进行审计监督,而且资源、能源节约与财政节支是直接相关联的,节约资源、能源即是节约财政资金;从可持续发展理念出发,节约资源、能源比节约财政资金更为重要。要在常规审计项目中融入资源环境的评价内容,对被审计单位的水、电、燃油、工作用品耗用和废弃物排放等环境状况进行检查监督,促进资源、能源节约和环境保护。 (二)突破资金财务的传统定式,在资源环境审计项目中强化技术性评价。资源环境审计集环境经济、环境管理、环境法学、会计学、审计学、社会学、统计学、工程学等诸多学科为一体,既不是各学科的简单拼凑,也不是相关内容的简单相加,需要相互融合。 国外典型的环境审计主要是就环境而环境的评价,显然更具环境审计的本质特征。鉴于我国政府对环境投入主体地位的特点,我国的资源环境审计可以根据不同情况,将资金财务评价与资源环境技术评价结合进行或是选择进行。对涉及政府财政投入和国外贷、援款支助的资源环境项目,不仅要对资金的真实、合法、效益进行评价,同时还要对资源的破坏、损失浪费程度和环境污染的各种因子进行技术性评价。如此,审计结果更容易得到社会的认可。 要在广泛开展环境财务审计、环境合规性审计的同时,积极探索和推进环保专项资金绩效审计、重大环境项目绩效审计、国际投资环境项目绩效审计、节能减排绩效审计等内容,以切实提高资源环境审计的档次和成效。 (三)创新资源环境审计分析方法,确保审计效果报告质量。检查记录和文件、检查有形资产、观察、询问、重新执行、分析程序等传统的审计方法在资源环境审计取证方面是适用的,但由于资源环境审计的特殊性,其在审计分析方面则存在一定的局限性。