【摘 要】党的十八届四中全会的召开，对依法行政进一步全面部署。文章通过对最近五年全国一审行政机关败诉的行政案件进行统计分析的基础上，指出行政机关败诉的原因及其影响，进而从行政执法依据、组织、职权、程序、保障、监督与责任等方面提出相关措施和理念，以促进行政执法的规范化，提高法律实施的效果和质量，全面推进依法行政。
【关键词】行政机关败诉;执法规范化;依法行政;法治政府
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党的十八届四中全会全面部署“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。十八大报告提出了法治建设的目标：在 2020 年全面建成小康社会时，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成、司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。行政执法是“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的重要内容和关键环节。必须清醒看到，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法不公和腐败问题反映强烈。一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，执法违法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。随着2014年四中全会《决定》和新《行政诉讼法》的通过，一系列的保障公民权益的制度和体制机制不断完善。公民的依法维权意识不断增强。因此，通过对全国一审法院的行政诉讼案件进行系统研究，尤其是对行政机关败诉案件进行深入分析，总结经验教训，对于规范行政执法、推进依法行政和加快法治政府建设，切实提高依法行政的能力和水平，具有重要现实指导意义。
一、2009―2013年全国法院一审行政诉讼败诉案件分析
行政机关败诉是指，法院对行政机关及其被法律法规授权组织的具体行政行为，判决撤销、变更、履行、确认违法或无效、判决行政赔偿等5种情况，不包括因行政机关改变具体行政行为而原告撤诉和行政赔偿调解结案的情况。
（一）行政机关一审败诉的总体情况（图表1）
第一，行政案件及其行政机关败诉总量小。
第二，行政机关败诉占行政案件的比例较小。
从上图表可以看出，在2009――2013年行政机关败诉案件占行政案件的比例总体维持在不到10%的水平。可见，行政机关败诉占行政案件的比例较小。
第三，行政机关败诉占行政案件的比例有所下降。
（二）行政机关一审败诉的类型情况（图表2）
从图表2可以看出近5年来各个行政机关一审败诉的类型情况，其特点有：
（三）行政机关败诉的主要原因及其影响
从案件来看，行政机关败诉的原因是多方面的，既有行政执法体制方面的原因，也有执法人员素质和能力的问题。从司法判决的角度来看，主要有：没有法律法规的授权或者没有在授权范围内执法，而导致执法主体不合格;没有行政违法事实或者执法主体不能拿出相对人行政违法的充分证据而承担败诉后果;执法主体超越层级、事务、地域管辖权，或者滥用自身被授予权力，而被法院判决败诉;执法主体因为没有把握法律冲突规则而导致适用法律错误，甚至是适用法律条文不准确而败诉;执法主体即使事情清楚证据确实充分，行政决定合理，但因缺乏程序意识，不遵守法定行政程序步骤、方式、顺序和时间等而败诉，等等。
行政机关败诉的负面影响不容忽视。虽然相对于民事案件刑事案件，行政案件总量较小，行政败诉总量更小，大约每年维持在1万件左右。但是这每年一万件以上的行政败诉案件所带来的负面影响却不容忽视。行政机关由于各种违法行为而导致败诉，极大地影响政府形象，损害了政府权威，降低了政府管理效能和人民群众的幸福感。政府权威及其良好形象主要建立在促进和实现公共福祉的政府定位、严格的法律授权和公开透明的权力运行机制之上。政府要建立权威和良好形象，就必须从依法行政入手，按照宪法和法律的要求全面而准确的执行法律，切实履行法定职责，有效保护公民的生命、人身和财产权利。
二、规范行政执法的主要措施
（一）优化执法组织结构，提高行政执法效能
以建立权责统
一、权威高效的行政执法体制为目标，加快推进行政执法机构的改革及其职能的调整。
为解决当前普遍存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，各地方要把进行相对集中行政处罚权的经验运用于市县机构改革，进一步理顺行政管理体制，吸收综合行政处罚集中执法经验，推进相关领域综合执法，实现执法权相对集中，坚决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。
当前我国政府管理中一个比较突出的问题就是在纵向上管理层次过多，政府执行能力在多层次的传递中层次递减，影响最终的管理效能。因此，十八届四中全会指出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。同时，要减少执法层次，推动执法重心向县市一级政府下移，着力提高基层政府的执法能力。
在推进执法重心下移的同时，注重发挥地方基层政府统筹功能。要改变当前街道办、乡镇政府成为市县各部门“脚”的现状，使他们能协调各执法部门在所辖区的分支机构，充分发挥统筹协调作用，提高执法服务效率。
（二）明确行政执法职责，依法履行政府职能
作为行政执法依据的规范散见于众多法律、法规和规章以及其他规范性文件之中，立法层次和立法主体的多元化、部门立法等原因导致规范之间存在冲突现象，这种立法上的冲突反映在行政执法实践中就是不同行政执法部门“依法打架”问题，严重影响了行政执法的效率和法律的严肃性。规范行政执法行为，行政机关首先必须知道自己的“家底”，列出自己的“权力清单”。地方各级人民政府必须组织梳理好执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门执行的执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。对不符合法律、法规和规章规定，内容相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，予以修改或者废止。同时，要完善行政执法负面清单制度，将法律法规明令禁止的规范向社会公布，将清单以外的权利和自由释放给市场和公民，实现还权于市场和公民。
推行行政裁量权基准制度。行政执法自由裁量权是行政执法主体在行政执法过程中，结合具体情形自行判断并做出处理的权力。自由裁量权的存在为维护行政管理秩序所必需，但一定范围内自由度的运用又使其经常面临被滥用的危险。因此，为了有效控制自由裁量权，一方面需要通过立法手段就规范对象规定基本的、明确的法律原则和规则，尽可能地缩小自由裁量权的范围。另一方面，需要行政执法机关在法律规定的原则之下根据不同类别的行政执法行为的特性甄别执法实践中的具体情况，在法律、法规和规章规定的种类、幅度范围内，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权适用标准予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。在自由裁量权比较集中的行政处罚领域，可以引入先例制度，对于事实、性质、情节、社会危害程度和行政管理相对人主观过错相当的违法行为在作出行政处罚时应当遵循先例，使相当的违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致，以法治的手段解决“执法不公”、“同案不同罚”、轻犯重罚、重犯轻罚、罚态度款等损害政府形象滋生腐败的问题。
（三）创新行政执法方式，提升行政执法水平
行政执法机关应该不断改革和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。
行政执法机关要转变强调管理、不重视服务;强调服从、不重视合作;强调处罚、不重视教育;重视强制、不重视疏导等片面认识，执法中，行政机关要学会运用建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示等非强制性手段，尽量不用或者少用强制和处罚手段。降低当事人守法成本，引导当事人走依法办事途径，降低违法行为发生概率，从根本上改变法律实施效果。处罚不是目的而只是手段，对相对人进行处罚，要达到教育相对人和其他社会成员的目的。要把服务守法、保护合法作为执法重要内容。减少对经济社会的直接管理和事前管理，减少行政许可项目，规范许可、处罚、强制等行政行为，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济社会事务实施管理。另外，全面推进行政决策、执行、管理、服务、结果等政务公开，涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件，要按照政府信息公开要求和程序予以公开，推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
（四）完善行政执法程序，实现行政执法公平
法的价值的实现必须以严格的程序为依托，依法行政的关键是要保证行政机关按照法定权限和程序行使权力。要在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》规定基础上，进一步细化调查取证、告知、听证、集体讨论决定等程序环节，增强操作性，同时，健全行政检查、行政征收、行政给付等执法程序。行政机关要保障行政相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权、救济权等程序性权利，健全行政执法案卷评查制度，规范行政机关的执法文书档案。
同时，要强化行政程序的权威，严格落实行政程序责任，保证程序公正。如果行政执法主体出现程序错误，司法机关要严格按照行政诉讼法的规定判决行政行为无效或者不成立。对违反行政程序的单位或者个人，要依法追究其政纪责任或法律责任。
（五）完善行政执法监督，落实行政执法责任
十八届四中全会提出，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度体系，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”、“全面落实行政执法责任制”。
对行政执法的监督来自于行政体系内外两部分。行政体系内部的监督是强化对行政权力制约的重要内容。首先是突出行政系统内部的监督重点，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重点领域加强监督;二是加强政府层级监督，提高层级监督的效力;三是加强行政监察、加强审计制度等专门监督。 来自于行政体系外的监督主要是体制内的监督和社会监督。体制内的监督主要是人大和司法监督。司法监督主要是通过行政诉讼的形式进行。随着2014年11月1日新《行政诉讼法》的修改通过，对控制行政权、保障公民权，将发挥更大作用。体制外的监督主要是社会监督、舆论监督等。
推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。要将行政执法机关及其执法人员的权力与责任联系起来，建立起“职责履行――评议考核――责任追究”的运行机制，要在分解执法职权的基础上，对行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是否规范，行政执法程序是否合法，行政决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议结果和行政诉讼结果、案卷质量等进行全面的考核评估，并将评议考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。同时，落实执法过错责任追究制。对各种违法或者不当行政执法行为，必须根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度进行严肃处理，对违法行政的执法人员要依法进行过错追究，如取消执法资格调离执法岗位、依法承担赔偿责任等，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。
（六）强化行政执法保障，深入推进依法行政
充分整合领导人员、法制部门和法律顾问的合力，完善行政决策程序。推进依法行政。政府领导人员要提高运用法治思维和法治方式推动发展、深化改革、化解矛盾和维护稳定的能力，坚持依法决策，带头依法办事，严格依法办事，将行政执法情况纳入政府绩效考核。同时，要充分发挥政府法制机构的功能，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。政府法治机构要充分发挥其在依法行政方面的法律参谋、助手和顾问的作用。要积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等确定为重大行政决策法定程序。
四中全会指出，“严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。”执法机构必须“吃皇粮”，不得以罚没收入作为经费来源，执法经费不与罚没数额挂钩，不得实行或变相实行罚没款返还，坚决禁止坐收坐支;要加大执法装备配备、科技研发、基础设施方面的投入。因此，必须完善集中统一的公共财政预算和保障机制，统筹安排使用财政资金，保障执法经费供给，从源头和制度上解决以行政罚款为利益驱动的怪象，杜绝一些行政机关为了本单位的经济利益或者弥补行政经费短缺而乱处罚、乱收费、乱摊派、甚至以权谋私等违法行政行为;必须查处和清楚行政机关任何形式的“小金库”，切断行政权力与利益之间的联系，确保行政执法廉洁高效。
加强行政执法队伍建设，提升执法为民理念和严格规范公正文明执法能力。一是要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。二是要加强行政执法责任制，将行政执法人员的执法水平、执法能力和执法效果纳入绩效考核范围，其结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。
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