高校财务资金使用效益的体制研究 高校财务资金使用效益的体制研究 高校财务资金使用效益的体制研究
【摘要】我国高校财务运作体制存在一系列弊端,主要表现在高校产权虚置、利益不兼容、缺乏有效的信息反馈与监督机制。解决我国高校资金使用问题应针对性地对高校当前体制进行改革,完善高校治理结构,建立有效的监督与约束机制;增强决策的科学化与民主化;完善高校资金使用的激励与约束机制;建立资金使用绩效评价制度。
【关键词】高校;财务资金;体制
资金使用效益在人们的观念中通常是指一定的资金投入产生更多的回报,或一定的回报需要更少的资金投入。资金使用效益的这一界定对于高校财务来说应从两个方面理解:一是一定的资金使用得到更多的教学资源,包括人力和物力资源;二是一定的教学资源需要更少的资金投入。对高校资金使用效益作此界定过于狭义,高校资金使用效益不仅仅是指资金的投入产出问题,更应包括人力和物力等教学资源的使用效益。如利用有限的资金按当时的市场最低价取得了某项教学资源,但取得以后没有有效使用,或是使用数量和质量很低,这也属于资金使用效益不高的范畴。为此,本文对资金使用效益的分析是建立在广义基础上的。
一、我国高校资金使用中存在的问题
随着我国高校快速发展,规模的急剧扩张,高校财务收入呈多样化趋势的同时,资金规模也呈快速增长的态势,但高校资金紧张情况并未随着高校可支配资金的迅速增长而得到缓解;与此同时,随着高校资金规模的扩大,高校资金使用效益有下降的趋势,特别是当前高校的财务体制从集权走向分权的过程中,这种趋势更为明显。高校在资金的使用过程中存在以下问题。
(一)重视资金的使用效益远胜于教育资源的使用效益
高校作为一个人力资本高度聚集的单位,具有提高资金使用效益所必需的管理素质,但在高校的财务资金的运作过程中,一般较为重视狭义范围的资金使用效益,即重视以最少资金投入获得更多教学资源的问题,而对通过资金媒介所取得的教学资源的有效使用重视程度相对较低,这是目前高校教学资源使用的有效性相对较低,闲置、浪费现象较为严重等问题的重要原因之一。如果说对高校在人力资源使用方面是否存在冗员还不太好定性,那么在物力资源使用方面就表现得较为明显,资产有效使用低,财产管理不清,甚至混乱并非个别现象。
(二)财务部门的相对重视与使用部门相对轻视并存
高校财务资金使用过程中又一普遍的问题就是财务部门相对重视资金的使用效益,而使用部门相对轻视。受制于国有单位产权虚置下管理不到位的影响,国有高校在资源使用过程中存在着资源使用效益与部门和个人利益呈逆向调节的利益机制,即部门占有更多的人力和物力资源,在有助于其更好、更快完成承担的工作任务、获得激励的同时,也可以减轻每人承担的工作量,而资源的占用成本并不需要其承担。受此影响,相关的资金使用部门和个人会首先考虑争取更多的人力或物力资源,以减轻其工作量或更方便地完成其承担的工作任务,争抢有限的资源,而不管资源的使用效益也就成了一个较为普遍的现象。
(三)资金使用存在明显的攀比效应
不同的高校由于其管理模式、学科特点等差异,相应会导致资金使用的结构性差异,但比较不同高校的财务支出结构与方向,则存在着明显的趋同倾向,趋同的重要原因之一是攀比效应的存在。从高校层面看,高校需要配置何种资源受其它高校目前已有资源的影响,高校决策层面在决策时,甚至会超过参照高校。从部门层面看,相关部门在申请资源使用时,参照的是相关高校的现存情况,比如目前该部门有几个人,配备了什么样的设施与设备,而不会比较其背后因管理模式的不同而存在的任务差异。资源配置不是受制于承担的任务,而在很大程度上受制于攀比效应的结果,资金使用效益不可能很高。
(四)资金使用注重传统的节约,而不重视决策节约
资金使用的传统节约是指资金使用过程的细节节约,如在办公室或教室应“人走灯灭”,用水时“人走水关”等。高校资金规模日益扩大,传统的节约仍然具有现实的意义,但从影响资金使用效益提高的因素分析,更应注重决策的节约。可以说在目前的高校,决策的节约是最大的节约。高校有限的资金用于配置何种教学资源,其流向、流量的科学、合理直接决定着资金的使用效益。
二、当前我国高校财务资金使用问题的体制根源
人的行为是在特定约束条件下追求最大化利益的理性选择结果。最大化其利益的理性选择并不需要当事人做精心的计算,而是当事人在社会交往中,通过认知规则对相关约束的认知和判断所形成的关于互动博弈的一种信念浓缩,是一种共有信念系统。目前高校财务资金在使用过程中存在的诸多问题,也正是某种关于财务资金使用的共有信念系统作用的结果。资金使用效益的高低,在不同的约束条件下,其影响因素是不同的。
(一)预算约束性不强,高校产权虚置形成的负面影响日益显现
在高校大发展的背景下,一是随着改革开放后国家财力的增强,财政对高校拨款有了较大幅度地增加;二是在政策上实行了教育成本分担机制,学费收入及其他收入在总收入中的比例得以大幅度提高,高校具有了一定的自我发展财力,但这些变化并不足以改变高校预算刚性约束。在国家财力不足以支持高校大发展的同时,政府推出了利用银行贷款满足高校大发展的筹资举措。利用银行贷款满足发展需要的新举措使高校财务一夜间从预算硬约束转变为了软约束,这对于存在产权虚置的国有高校来说,如同打开了潘多拉盒子,产权虚置背后隐藏的决策科学化、民主化问题充分暴露出来。如果决策者能充分地认识到资金使用效益对高校长远发展的重要性,本着负责任的精神与态度,决策者的个人素质可以有效抑制产权虚置的体制缺陷,但国有企业的无数事实告诉我们,依赖个人素质难以抑制体制缺陷。在局部、个体可能会取得成功的案例,而在全局、在整体上,体制缺陷就会通过各种问题表现出来。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼教授提出的花钱办事的四种模式可能是对国有高校在产权虚置下资金使用效益问题的最好注解:一是花自己的钱给自己办事,既讲节约又讲效果;二是花自己的钱给别人办事,只讲节约不讲效果;三是花别人的钱给自己办事,只讲效果不讲节约;四是花别人的钱给别人办事,不讲节约也不讲效果。
(二)利益不兼容对资金使用的负面影响
在国有高校因产权虚置影响资金使用决策科学化、民主化的同时,在资金的具体使用过程中同样存在着影响资金使用提高的体制缺陷,这一体制缺陷从委托代理角度看表现得更为明显。
在资金使用具体执行过程这一委托代理关系中,如何在信息不对称下,通过参与约束和激励兼容,有效抑制代理人可能出现的道德风险,实现委托人的意志,这是提高资金使用效益的关键。资金作为一种在市场经济条件下的资源媒介,本身就具有强大的诱导作用,在资金使用过程中相关部门及人员都在努力参与,尽可能多地占有资源,因而在资金具体使用过程中,更为关键的是要解决好激励兼容问题。在资金使用过程中,激励兼容要解决的是代理人占用资源积极性与资源使用绩效、资源使用成本协调一致的问题。但在资金具体使用过程可以发现,存在着较为严重的激励不兼容,部门占用资源与资源使用绩效、资源使用成本难以协调一致的问题。表现为:一是普遍没有开展资金使用绩效评价,资金使用效益,特别是资金媒介后的资源使用效益好坏与将来的资金分配没有直接关系。二是在日益重视资金使用规范的同时,如何提高资金使用效益更多地是靠相关人员的素质,而不是相应的激励制度。资金使用效益好的,往往得不到相应的奖励,资金使用效益不好的,只要合规也不会受到惩罚,因而往往会在合规的表面现象下,出现资金使用浪费的问题。
(三)高校资金使用上缺乏有效的信息反馈与监督机制
体制是特定约束条件下,各种利益均衡关系的外在表现,是特定利益均衡的结果。说体制是特定利益均衡的结果并不是说体制是静止的,相反一种有效率的体制是动态变化的,其应有自身的纠错机制,并通过不断地调整约束条件以解决体制存在的问题。如果体制有自身的纠错机制(自适应、自组织机制),体制自身会沿着效率的方向自然演化;如果体制自身缺乏纠错机制,没有强大的外力推动,体制无法沿着效率的方向自然演化。体制无论是内生的,还是外在强制的,都是在不断的试错过程中接近事物的本质。
体制的纠错机制需要有人意识到体制的错误之所在,这就需要有相应的监督与反馈机制。目前高校资金使用上缺乏有效的监督与反馈机制。
1.没有建立相应的资金使用绩效考评机制。因受各种因素的影响,如对高校内部的绩效考核重要性认识不足,绩效考核指标设置困难,没有一个明确的部门专司负责等等,目前高校基本没有对资金使用进行相应的绩效考核,这就使资金使用中存在的问题难以显性化,并反馈到资金使用机制的修正中,出现对资金使用问题谈的多,而落实到资金使用机制修正中的少。
2.对资金使用监督难以落到实处。高校资金使用的监督应从决策和执行两个层面进行,但从现实情况看,对资金使用效益影响更大的决策层面难以进行有效监督,而对执行层面的监督又受制于缺乏明确的部门和相应的手段而难以落到实处。
三、解决当前我国高校资金使用问题的措施或建议
(一)完善高校治理结构,建立有效的监督与约束机制
国有企业作为改革的先行者,在解决产权虚置方面做了非常有益的探索,也取得了明显的成效,以企业转制和完善治理结构为核心的国有企业产权制度改革,可以供国有高校借鉴。通过完善高校的治理结构,建立有效的监督与约束机制,使决策者能对资金使用决策承担责任。高校应根据实际,建立起符合自身实际的治理结构。
(二)增强决策的科学化与民主化
要做到投资合理化,投入使用后有良好的绩效,决策的科学化、民主化也是必不可少的方面,只有规范和合理限制领导者的决策权力,用决策民主化的制度来规范领导者的决策行为,才能提高决策的正确性和正确决策的机率,才能提高资金的使用效益。
首先,围绕着战略性和全局性的重大问题,要问计于民,搞好调查研究。要通过建立健全民主决策、科学论证、专家咨询、纠错问责等机制,建立科学民主决策的长效机制。其次,制定和完善重大决策的运行规则和程序,依靠健全的制度把决策活动真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项,在广泛征询意见的
