填海造地的物权性质初探 填海造地的物权性质初探 填海造地的物权性质初探
[摘 要]填海造地行为在民法物权法上属于物权行为，填海造地的法律性质是民法物权法上的添附。填海造地权是物权；填海造地所生之地是国家所有，而填海人有使用权。
[关键词]填海造地，添附，海域使用，物权
随着土地资源的日益稀缺，在一些沿海城市和地区，为了生产和生活的需要，填海造地的现象越来越普遍。但是，由于海洋观念的淡漠，海洋法律研究的滞后，以及部分企业依法用海的法制观念淡漠，我国屡屡发生一系列非法填海造地的行为，并且引起了这些企业、单位和国家海洋管理部门之间的矛盾和争议。山东荣城海达公司擅自填海造地，不服国家海洋局行政处罚，将国家海洋局告上法庭；舟山市岱山县仇家门围填海工程、慈溪水利局淡水泓围涂工程、嘉兴市乍浦港二期码头建设工程、乍浦港三期工程、台州市三门县健跳港华龙造船有限公司2.5万吨级造船基地、温州市洞头县浙江诚意生物药业有限公司填海工程都属于没有办理海域使用权许可证，进行非法用海。据国家海洋局执法总队透露，沿海一些地区从部门利益出发，违法填海现象严重，其中尤以福建和广东为甚。为此，中央在去年部署了专项打击行动，共查处10个违法填海案件，罚款680余万元。这其中，山东荣城海达公司案成为了众多案件中的焦点，受到了多家媒体的关注。[①]
案情基本情况：因未取得海域使用权证书非法填海57亩而被国家海洋局勒令恢复海域原状，山东荣成海达公司诉求北京市一中院撤销海洋局的行政处罚决定。对海达公司来说，交点罚款无所谓，辛辛苦苦填海造出的土地要恢复原状，这是最不能接受的。填海造地后，该公司在新生成的土地之上建造了船台，前后共投资3000 多万元，这些投资都是山东省政府扶持的贴息银行贷款。当时填海是先用石块、水泥形成围堰，然后往里边填土。57亩海域被填平后，该海域的滩涂、礁石、潮汐等生态环境已经发生了很大变化，根本不可能恢复原状。现在恢复原状面临三大难题，一是经咨询专家，技术上无法实施；二是拆除现有设施并挖出石块和已凝固的水泥、沙土，肯定会大面积污染周围海域；三是造海的费用比当初填海的3000多万更多，经费无法落实。但无论怎样谁酿下的苦果由谁来吞。一中院一审维持了国家海洋局的行政处罚决定。[②]
填海造地涉及多方面的法律关系问题，填海造地行为涉及行政法、环境法、环保法、海洋法、民法（特别是）、土地管理法等诸多法律的问题。面对如此之多的法律纠纷，填海造地的法律性质为何，填海造地要受到什么制约等等问题急需得到解决，这关系到如何在法律的约束下进行围海造地，以及填海造地行为如何和环境协调等重大问题。而填海造地的法律在民法物权上的法律性质如何是必须要明确的一个重要问题，这必须依靠民法物权法的相关理论为依据来分析。
填海造地的物权属性
第一，填海造地性质上属于不动产之“添附”。从民法物权的角度来看，填海造地属于不动产物权上的“添附”。动产附合于土地而成为土地的重要成分的，土地所有权即及于该动产。[③]
动产和不动产附合有三个要件。其一，须为动产与不动产附合；其二，须动产成为不动产之重要成分；其三，须不属于同一人所有。[④]从上述海达公司案例来看， “当时填海是先用石块、水泥形成围堰，然后往里边填土”，填海造地使用水泥、石块属于动产，而海域边缘之陆地土地属于不动产，动产添附于不动产之上，成为了土地的重要成分，自然土地所有权的效力及于该动产之上；其次，动产属于海达公司所有，而不动产（土地）属于国家所有。物权法是解决物的归属和流转法律关系的法律。填海造地行为所产生的“土地”，本质上属于不动产，属于民法上的“物”。原海域边缘之土地为国家所有，自然新增土地之所有权亦属于国家所有。
海洋，在罗马法上属于共用物（res communes omnium），国界以内的海洋属于公有物（res publica）。沿海岸线的土地增加可以分为淤积地和人工填海造地。人工填海造地中间又可以分为人工辅助淤积和人工填海两种。从法律上说，后两种都包含人的行为在其中，可以看作是人为的添附；而第一种淤积地则是由于自然力所导致，因此法律上为自然添附。在罗马法中，淤积地是一种缓慢的和潜伏的扩张，它出现在由河流带来的泥土随着河水的后撤而逐渐同沿岸土地相结合的情况之中。[⑤]（见图示1）
第二，“填海”行为的法律性质为何？合法的填海行为在民法上属于民事法律行为，也就是说，民法上的“添附”制度的体现。填海行为是一种物权行为。因为通过填海行为，可以获得新增土地的使用权。在填海行为完成以后，可以产生出物权法上的法律效果，即取得了所填之海的土地使用权。当然，获得填海权并不是无偿的，应当交纳海域使用金。[⑥]
关于填海权
一、填海权的法律性质
从民法物权的角度来看，有关单位在交纳海域使用金后，经过国家海洋管理部门批准所获得的“填海权”应认为是一种物权，其本身具有财产价值。填海权的行使，能否产生物权法的效果。
填海权是海域使用权吗？尽管填海造地的规定目前规定在海域使用管理法之中，但是，笔者认为，填海权并非是海域使用权。因为，填海并不是“使用”海，而是“变海为地”。因此，在海域使用管理法中，对于填海造地只应做纲领性规定，未来应考虑将填海造地单独立法。
二、填海权的取得。
填海权的取得可能有下列原因：
（1）因批准而取得。申请单位在获得国家有关部门批准后，即可获得填海权。
（2）因受让而获得。例如，甲公司经过国家海洋部门批准同意以后，获得了某海域的填海权。但是甲公司无力填海，将填海权转让给乙公司，乙公司获得填海权。
（3）因抵押权的实现而取得。甲公司获得填海权以后，将获得的填海权设定抵押，向乙银行请求贷款。到期不能还款，乙银行拍卖填海权，丙银行拍得填海权，因此获得填海权。
三、填海权的变更。填海权是否可以抵押或者转让？填海权是具有财产内容的非专属性的物权，因此，填海权应当可以抵押、可以转让。但是国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位进行监督。填海权抵押和转让，应当在国家海洋管理部门进行登记，以彰显其公信力和其物权效力。在填海权转让以后，国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位法人进行监督，使得该单位能够按照许可的内容、方式和范围进行填海，防止出现滥填海的现象。
四、填海权的消灭
（1）填海权因填海完成而消灭。初，填海权的权利内容为按照国家海洋管理部门的规定填海的权利，但是一旦填海完成，则转化为对所填之海产生的土地拥有土地使用权。因此，填海权本身消失，转化为土地使用权。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。[⑦]
（2）填海权因填海权抛弃而消灭。填海权是否可以抛弃？填海权的抛弃应当在国家海洋管理部门的监督下进行。填海权抛弃以后，应当在登记簿上将填海权注销。
（3）填海权因填海行为不合法被海洋管理部门吊销而消灭。
（4）填海权因收回而消灭。特殊情况下国家得收回填海权。因自然环境改变而不适合填海的，或者国家重要军事、战略需要认为需要此地的，或者国家军事战略原因认为不适宜填海的等，国家海洋部门得收回填海权。国家海洋管理部门收回填海权，应当退还海域使用金（海洋资源补偿金）。
五、填海权的登记。填海权作为一种物权，应当自登记时生效。填海权的取得、转让、抵押应该登记。登记为填海权的生效要件。填海权抛弃应当自涂销登记的时候生效。填海权抛弃后不可先占取得。填海权自抛弃后消灭。填海权的登记不同于土地和房产登记，填海权之登记属于他物权登记。因此，填海权的登记机关应当在国家海洋部门而并非在国家土地资源管理部门。
六、填海权的时间限制。因为海洋之变化莫测，填海权的行使应当尽快进行。法律亦规定3年之除斥期间。即，如果自填海权登记之日起三年内不行使填海权，则填海权应罹于除斥期间，填海权人最终丧失填海权。填海权一旦开始行使，填海行为应当在合理时间内完成，如果该填海权人由于资金匮乏等原因无力在规定时间和规定范围内填海，则丧失填海权。当事人可将填海权让与。无故不让与的，国家海洋管理部门收回填海权。可视情况退还部分海域使用金。
七、填海权获得的程序。
填海造地的审批权在哪里？一般项目，应当由国家海洋行政主管部门负责，特殊情况下或者占用海域过大的由国务院审批。海域使用管理法第十八条规定，“下列项目用海，应当报国务院审批：
（一）填海五十公顷以上的项目用海；
（二）围海一百公顷以上的项目用海； ”审批以后，申请主体获得填海权。填海造地是由国家统一进行为好，避免各自为政，乱填滥填海域。
填海所造之地的物权属性
一、填海造地所造之地归谁所有？
无论从法理还是从我国的现行立法，填海造地所造之地均应为国家所有。我国海域使用管理法第三十二条明确规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。
二、对填海所造之地是双重管理好还是单一管理好？在何登记机关登记？填海造地工程完成以后，所造之地必须进行土地登记。在哪个机关进行登记呢？笔者认为，应当在国土资源部门进行登记，视同普通土地一样管理。颁发的是国有土地使用权证书。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。为什么要换发证书，换发证书的性质如何？海域消失，物不存在，物的性质发生了变化，自然要进行换发。这充分说明海洋的自然属性已经发生变化。
三、有填海权的单位对填海以后所造之地能否转让？有填海权的单位对于填海所造之地拥有土地使用权，应当认为可以转让。可以抵押。
四、已经交纳海域使用金（海洋资源补偿金）之后，使用权归谁所有？还是否要交纳土地使用权出让金？应该认为，填海权的获得，即认为该主体有填海的权利。对于填海所生的土地，当然享有使用权。但此使用权不能是永久的。在经过一段时间以后，土地使用权应当重新获得，应向国家交纳土地使用权出让金。至于填海权所及的土地使用效力究竟能够达到多长时间，则应当按照当地类似的地块价格作为参照，同时要考虑到填海成本而定。因为填海单位与单纯从国家出让获得土地使用权的单位相比，是多一项开支，那就是填海费用。这一点审批部门应当考虑。
图示 2
应当明确的是，填海造地不是“用海”，而是“变海”。即填海造地完成以后，则变海为地，改变了海域的自然属性，将海域变为了土地，成为国家土地资源的一部分。接下来的管理，应当依照《土地管理法》，由国家土地管理部门进行，而不是按照《海域管理法》，由海洋管理部门进行。
五、填海造地与环境保护。填海造地应当不影响或较少影响当地环境。笔者将另文论述，这里不再赘述。
非法填海造地的法律责任及处理
对于非法填海行为，应当予以处罚。但是执法部门不能仅仅关注对其违法行为的处罚，同时要考虑对其违法行为所造成的后果的处理。
一、非法填海的主体应承担行政责任、民事责任、刑事责任等。
二、非法填海所造成的土地如果能够再次恢复，应当恢复；如果不能恢复，怎么处理？新增土地属于国家所有，非法填海部门不能取得该地的使用权，海洋部门应当将新增土地移交土地管理部门，并由土地管理部门登记。
三、非法填海所造之地，如果没有经过批准，那么填海所造的土地属于国家所有当无疑义。但谁拥有使用权呢？应当认为，填海单位不能获得土地使用权，并且应当予以处罚。
对超范围填海所生成的土地，填海单位无使用权，并应因此承担法律责任。
四、用有毒有害物质填海、或者填海行为造成其他损失的，应当承担法律责任，并应当对受损害的单位和个人进行赔偿。
结论和建议
就上述海达公司诉国家海洋局案而言，第一，荣成海达公司未经行政许可程序擅自非法填海造地，改变了海域的自然属性，对国家的海洋资源和海洋环境造成破坏，应当予以处罚。第二，对于恢复原状的处罚是否合理，笔者认为值得商榷。笔者认为，如果从技术上说，此填海造地可以恢复为海域，则此处罚合理，而且海达公司应当执行此行政处罚；如果从技术上说，此地不可再恢复为海域，或者经济损失极大，而环境保护又不可行，则不应做出恢复为海域的处罚。例如，小偷偷窃某公司乳胶漆，将乳胶漆粉刷自己的房屋，乳胶漆性质已经改变，不可恢复原状，那么乳胶漆只能由小偷取得，而小偷承担赔偿责任。（另外可能承担刑事责任。）这里本案中海达公司如果能够将此填海所造之地再次“挖地成海”，则其应当执行国家海洋局的行政决定；如果海达公司再次“挖地成海”已经不再可能，则国家海洋局应当变更行政处罚。矛盾的焦点在于技术上问题，因此，法院应当组织一个专家听证会，进行听证，然后决定如何判决。
对于我国的填海造地的管理，笔者提出如下建议，供有关方面参考。
首先，我国应当按照海域管理法的规定进行详细的海域功能区划。环境上、技术上可行的海域，可以进行填海造地，其他海域一律不得进行填海造地。
其次，我国的填海造地应当在国家海洋局和地方各级海洋局的指导下和管理下，按照海域的功能区划，严格遵循法律程序进行。既要防止有些单位擅自填海非法用海，同时又要防止一些海洋管理部门的领导滥用职权，乱批填海造地项目。
第三，填海造地许可权的获得应当由国家海洋管理部门和国务院审批。
第四，填海造地审批程序应当公开透明进行。必要时组织专家委员会进行论证。
第五，国家海洋管理部门应当利用现代技术手段，例如卫星遥感等，对我国海岸线进行全天候的监测，一旦发现有非法用海现象，即立即予以制止。千万不要等到其填海行为已经完成，已经给国家海洋资源带来不可挽回的损失的时候，才出动执法人员予以罚款或勒令回复原状，这时不仅经济损失极大，而且有些损失诚如国家海洋局而言，是不可挽回了。[⑧]
[附记] 就在本文完成的时候，从国家海洋局北海分局网站得到消息，2004年12月15日，备受各方关注的山东荣成海达造船有限公司诉国家海洋局行政处罚案以国家海洋局胜诉宣告结案。经过北京市高级人民法院二审开庭审理，合议庭当庭作出宣判，法院认为，原一审法院认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人上诉，维持原判。
本案上诉人山东荣成海达造船有限公司因不服北京市第一中级人民法院9月23日作出的一审判决而上诉至北京市高级人民法院，二审法院对一审法院事实认定、法律适用等问题进行了审理，当事人双方围绕填海工程性质、法律适用、填海面积的测量、处罚是否得当等案件焦点问题进行了激烈的法庭辩论。经过二审法院合议庭合议，本案当庭进行了宣判，法院决定驳回上诉人的上诉，维持原判。 本案的胜诉，影响是深远的。[⑨]
[参考文献]
[3] 崔晓林。“蓝色国土”在呻吟[J].北京：时代潮。2004.8
[4] 周文水。张建魁。非法用海的背后[J].北京：时代潮。2004.19
[5] 崔晓林等。中国海洋调查[J].北京：时代潮。2004.19
[6] 谢在全。民法物权论（上册）[M].北京：中国政法大学出版社。1999.
[7] 尹田。中国海域物权制度研究[M].北京：中国法制出版社。2004.
[注释]
[③] 参见德国民法典第946条，陈卫佐译，德国民法典[M]，法律出版社，2004年，第297页。
[⑥] 笔者对海域使用金的概念有不同意见。填海造地单位向申请部门交纳什么性质的费用？是土地使用权出让金还是，应当认为，其性质是海域资源补偿金。因为填海造地行为改变了海洋的自然属性，不属于使用的范围。使用的特点是能否再恢复，而填海造地一般是不可恢复的。
[⑦] 参见中华人民共和国海域使用管理法第32条。
[⑧] 参见“蓝色国土”在呻吟，记者崔晓林，载《时代潮》，2004年第8期。
