摘 要：农民贷款难、贷款贵一直是困扰农村金融与经济发展的瓶颈问题，为了破解这一难题，需要赋予农民更多财产权，把农民手中拥有的林地、承包地、宅基地和房屋等资源变成可抵押可流转的资产。国内浙江、重庆等地已就农村“三权”抵押贷款先行开展试点，为解决“三农”资金需求进行了有益探索。本文借鉴对浙江、重庆等地相关经验，提出在海南省三亚市开展农村三权抵押贷款业务的具体建议。
关键词：贷款难;农村三权抵押贷款;林权;农村宅基地使用权;农村土地承包经营权
长期以来，农民贷款难、贷款贵一直是困扰农村金融与经济发展的瓶颈问题。难就难在农民手中没有银行认可、方便流转的抵押物，贵是银行需要提高利率弥补因发放信用贷款或信用担保贷款导致的风险和损失，关键还是抵押物缺失问题。为了破解这一难题，需要赋予农民更多财产权，把农民手中拥有的林地、承包地、宅基地和房屋等资源变成可抵押可流转的资产，使其能向银行申请贷款，为农业增产、农民增收和农村经济发展提供资金支持。党的十八届三中全会也明确提出“赋予农民更多财产权利”，作为农民手中最大财富的林地、承包地、宅基地和房屋将真正发挥融资抵押物的作用。国内浙江、重庆、辽宁、江西、陕西等地已就农村“三权”抵押贷款①先行开展试点，为解决“三农”资金需求进行了有益探索，有许多经验可供借鉴[1]。
一、浙江丽水及重庆永川开展农村“三权”抵押贷款情况
（一）发展概况
（二）好的经验及做法
2.引入担保、保险、财政扶持等风险分担和补偿机制。一是积极发挥担保机构的作用。丽水及永川均重视发挥担保机构对于缓释风险的作用，有助于打消银行方面的顾虑，帮助农户顺利获取贷款资金。重庆市政府全额出资30亿元成立了兴农融资担保公司，专门为“三权”抵押贷款提供担保。永川区政府也成立自己的中小企业担保有限公司，近6成“三权”抵押贷款均由担保公司负责担保，再由农户向担保公司提供反担保。丽水也在大力发展各种形式的担保机构，包括加快发展政府财政出资控股或参股设立的政策性信用担保机构，商业性信用担保机构、中小企业担保公司、互助性会员制信用担保机构以及再担保机构等。二是引入保险保障。丽水不仅实现了水稻、油菜、森林、农房、自然灾害公众责任险全覆盖，还开展了食用菌保险、小额贷款信用保证保险等险种的试点工作，首创“政银保”扶持低收入农户发展的贷款模式，在保险创新和服务民生方面走在全国前列。三是出台财政补偿政策。重庆市、区县两级财政出资7亿元，设立风险补偿专项资金，对金融机构产生的损失进行补偿。补偿比例为35%，其中市级承担20%、区县承担15%。除此之外，永川区财政还另外投入1500万元设立“三权”抵押贷款风险补偿金，把对金融机构的补偿比例由全市的35%提高到50%。丽水财政则按贷款余额5‰的比例建立贷款风险补偿基金，用于银行或担保机构在抵押资产追偿后仍形成本金损失的部分进行一定补偿。
3.流转处置难。这是农村“三权”抵押贷款业务面临的最大难题。尤其是农村宅基地（房屋）使用权和农村土地承包经营权抵押贷款，一旦形成不良，资产处置变现将遭遇诸多难题。一是现行法律规定农村土地承包经营权、农村土地房屋转让原则上只能在同一集体经济组织之内进行，限制了抵押物流转与处置变现。比如重庆市原计划出台农村“三权”不良资产处置办法，但将近4年过去了还一直搁置着，足见其面临的法律障碍实难逾越。二是目前各地尚未建立起全面、完善的农村资产流转体系及交易平台。比如丽水和重庆均设有林权交易中心，但其余的农村产权交易平台至今尚未建立，直接影响农村“三权”抵押物的流转和银行债权的实现。三是处置农村产权还面临人情世故的问题。主要原因是集体土地只能在本村的农民中流转，但同村人一般碍于面子没人愿意接手，因此这些房产在处置时一般难以实现，对银行而言存在较大的风险。
二、海南省三亚市农村“三权”抵押贷款工作现状
迄今为止，海南省三亚市尚未开办农村“三权”抵押贷款业务，但相关准备工作譬如确权工作已先期开展，其中林权抵押贷款工作有望率先开始实施。
（一）林权抵押贷款情况
（二）农村宅基地（房屋）使用权抵押贷款情况
（三）农村土地承包经营权抵押贷款情况
海南省三亚市农业局正在组织开展农村土地承包经营权确权工作。目前已完成所有约20万亩承包地的测量工作，颁发了新的农村土地承包经营权证2.2万本，占应确权总量的50%，预计2014年末将完成海南省三亚市所有农村土地承包经营权的确权颁证工作。与农村宅基地（房屋）使用权抵押贷款工作情况相似，海南省三亚市农村土地承包经营权抵押贷款的相关登记、管理、处置等办法仍未出台，开展农村土地承包经营权抵押贷款工作仍任重而道远。
三、在海南省三亚开展农村“三权”抵押贷款业务的建议
（一）加强组织领导，完善组织架构
一是成立由市政府主要领导任组长，其他相关单位主要负责人任成员的工作领导小组，负责推动农村“三权”抵押贷款工作。二是要制定工作计划及目标，明确职责分工，确保各项措施及时执行到位。三是完善牵头协作机制，指定牵头单位统一协调各部门分工，统一负责督促、检查及考核工作，杜绝职责不清、推诿扯皮现象的发生。四是加强政府、银行及法院的协调配合，充分发挥各方力量，确保“银行愿贷款、农户能融资、处置有保障”，推动农村“三权”抵押贷款业务顺利开展。
（二）整章建制，出台登记、处置、财政扶持、风险补偿等系列政策
国内一些地区先行开展农村“三权”抵押贷款业务已有数年，在制度建设与实践方面积累了许多宝贵经验及做法。我们应整合参照浙江、重庆等地的制度，以市政府名义出台实施意见，各职能部门相应出台实施细则，对确权登记、业务办理、担保评估、流转处置、税费减免、财政扶持等政策进行统一规定，并结合发展趋势大胆创新，确保农村“三权”抵押贷款业务有法可依、有章可循，做好制度保障工作。
（三）集中力量完成“三权”确权颁证工作
根据有关部门的反馈，林权及农村宅基地（房屋）使用权的确权颁证工作已基本完成，农村土地承包经营权确权颁证工作预计今年完成。为了及时满足农民资金需求，在制度、组织架构等相关配套措施保障下，可以对需要办理抵押贷款业务的农村“三权”进行优先确权颁证。
（四）建立产权交易市场、评估机构及资产管理公司
参照丽水“三中心一机构”①的模式搭建农村资源流转平台，把农村“三权”均纳入该平台，实现机构编制、人员、资金三到位，把登记、交易、评估、处置各环节统一规范起来。由于是政府成立的评估机构，不仅可以降低评估费用减轻农户负担，而且评估的权威性也容易被银行认可，有利于农村“三权”抵押贷款业务顺利开展。
（五）引入担保、保险及高管激励机制，提高银行业金融机构开展业务的积极性
为了提高银行业金融机构开展农村“三权”抵押贷款业务的主动性和积极性，需要引入担保、保险、财政扶持及高管激励等风险分担和补偿机制，使之吃上“定心丸”。一是注重发挥担保机构的作用。从浙江丽水及重庆永川的经验看，由财政出资设立的担保机构承担着行业标杆的作用，为打消银行顾虑，确保农户顺利获得贷款起到了关键作用。目前我市由财政出资设立的中小企业信用担保投资有限公司注册资本金1亿元，对外担保额可达10亿元，已越过各大型银行对于“银担合作”的门槛，可指定为我市农村“三权”抵押贷款业务提供担保服务。二是探索发展涉农保险。由于海南省三亚市农业生产风险高，涉农保险项目迟迟未能发展，只能由易及难，先从风险较小的农房和林权抵押贷款保证保险做起，逐渐健全涉农保险体系。三是实施高管激励，通过管好人来做好事。对于开展农村“三权”抵押贷款业务成效显著的机构高管，可由政府出面对其给予表彰奖励。另外银监部门在高管持续履职评价中相应给予好评，并将根据其具体表现，在其职务调动、晋升等方面给予积极支持。
（六）加强宣传引导及教育培训工作
一是综合利用电视、广播、报刊、互联网、宣传册、宣传栏、手机短信等多种手段，引导各部门、银行及广大农民群众正确认识农村“三权”抵押贷款业务的意义，了解贷款条件和业务流程，使该业务得到广泛认知及迅速推广。二是加强对相关工作人员的业务培训，切实提高服务效率。三是坚持实事求是原则，防止盲目设定目标，防止金融风险聚集，促进农村“三权”抵押贷款工作可持续健康发展。
