一、引言
党的十八届三中、四中全会以及2015年的中央一号文件均提出，要慎重、稳妥地推进农民住房财产权和承包土地经营权的抵押融资，将在县、乡两级设立产权流转交易平台。201年11月出台的《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》要求，在安徽、山东、四川三省开展试点，其他省份将在未来五年内完成农地承包经营权的确权工作。2015年3月，青岛市、深圳市和重庆市被国土资源部选定为农村两权登记发证试点地区。此外，山央行牵头起草的农村两权抵押贷款试点指导方案也将于近期出台。
二、我国农村两权抵押融资的现状分析
目前，全国已有多个省份启动了农村两权抵押贷款的试点工作，其中，重庆、浙江等地的金融机构启动时间较早，在全国起到较好的不范作用，具有一定的代表性。
重庆市在2010年11月开始试点农村两权抵押融资。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，该市在国家法规和政策许可的范围内，积极探索盘活农村资产的有效途径。至201 }1年底，全市已累计发放农村两权抵押贷款223亿元，不良率仅为0.1%。具体措施如下:一是成立了重庆市农村土地交易所。这是全国首家农村土地交易所。二是建立伞形风险分散体系。山市财政出资组建了兴农融资担保有限公司，注册资本为30亿元(最终将增资至60亿元)，全市37个县(区)则各自组建注册为1亿元的子公司。如果以10倍放大计算，最终可为1000亿元两权抵押贷款进行担保。三是建立专门的两权抵押贷款风险补偿基金。基金山市和县(区)财政注资7亿元，其中市财政筹集吐亿元。四是对两权抵押贷款设定效力提供法律依据。如重庆市高院创新司法实践，专门为涉及农村两权的各类纠纷案件出台了司法解释。五是提高基层营销两权，抵押贷款的积极性。如对两权抵押贷款采取较低的资金成本计价政策;对经办支行实行直接调增考核利润的激励措施;将此项贷款利息收入的20%奖励给经办人员;与农业担保公司合作，担保公司负责对两权资产不足值的农户提供担保，增加了农户的信贷可得性。
三、我国两权抵押融资工作的试点经验
1.地方政策注重制度设计和保障
目前，两权抵押融资开展较好的地方均出台了专门的政策文件，相关部门形成合力。如重庆市于2011年成立了农村金融服务改革创新领导小组，组织人民银行、银监局等金融监管部门和财政局、农委等政府部门，在全市积极推动农村两权抵押融资工作，并专门制定了一系列政策。武汉市政府针对农村两权陆续出台了三个贷款《操作指引》，为涉农金融机构发放此类贷款奠定了基石出。
2.做好确权颁证等核心工作，确保两权的权属明晰
从2008年6月开始，重庆市用了三年多时间基本完成了农村两权确权颁证工作。到2013年末，重庆市共补充、完善农村土地承包经营合同210万份，宅基地及农房证书660万本。此后，专业评估机构对两权进行价值评估。最后，根据对两权价值的评估结果，金融机构确定发放贷款的额度。海南省早在2002年就开展了全省农村土地的确权工作，成为我国首个基本完成农村土地确权登i己的省份。
3.完善风险补偿机制
重庆市注资7亿元在全国率先建立起风险补偿基金和伞形风险分散体系。经办银行、担保公司出现违约损失时，山银行、市、区县财政分别承担贷款损失的65 . 20%和15。这一机制分担了两权抵押贷款的发放风险。与此同时，重庆市还引进新的担保因素，山市财政牵头，组建了兴农融资担保有限公司，对两权抵押贷款进行担保。安徽省宣州区于2012年建立农房抵押贷款风险补偿机制，按上一年度新增农房抵押贷款金额的5。拨付风险补偿基金，列入当年预算，用于补偿发放农村房屋抵押贷款造成的损失。贵州铜仁市所辖各县(区)均设立了农村产权风险补偿基金，基金规模按所在地的人口规模设定为三个档次，分别为500万元、1000万元和2000万元。
四、两权抵押融资试点中存在的问题
(一)农村两权抵押和流转面临法律约束
在现行的法律法规如《物权法》、《担保法》和《农村土地承包法》的各项条款中，或对农村两权的抵押融资进行了限制性约束，或没有明确规定家庭承包类的耕地可以抵押。而按照《物权法》的物权法定原则，未明确规定即禁比。这表明，农地抵押融资的实践缺乏现行法律、法规的支持。
《土地管理法》对农村宅基地使用权做出了较为严格的限制性约束。如第8条规定，宅基地属于农民集体所有，农村宅基地证(也称宅基证)不能向城市居民转让，只能在农村集体内部的村民之间流转;又如第62条，对农户拥有的宅基地数量也做出了唯一性的硬性规定。而目前对于宅基地的管理仅仅是再次确认宅基地的归属，上述法律规定使宅基地的流转在实际操作上变得非常困难。
(二)农村两权面临产权界定不明的问题
农村两权抵押和流转必然要涉及到产权交易的问题。根据产权理论，如果农村产权界定不明，进入交易市场后会产生一系列问题，或因产权的交易成本过高而致交易无法进行，或使交易某方的利益受到无法预料的损失。
从土地承包经营权来看，产权界定不清晰的问题已经显现。按现行政策，始于1997年的第二轮农地承包将于2027年到期，山于没有法律约定，2027年后是否自动延续存在不确定性。如果农地承包合同到期后将重新变更承包关系，那么如何变更又会成为新的问题。
(三)函需建立风险分担和补偿机制
两权抵押贷款发放后，一旦出现坏账，银行须将抵(质)押资产再次流转，以补偿贷款损失。但目前处置两权抵押物面临法律瓶颈，这使得两权抵押融资业务的开展具有很大的局限性。
五、政策建议
1.明晰农地产权，完善农村社会保障体系
西方国家都高度重视农地产权的界定。如在英国，公民要进入某块公地或者是某块自愿出让部分权利的私人土地，其各项权利甚至会以指不牌的形式被详细标明。而国内的农地产权界定工作尚未清晰，与英美等西方法治国家相比尚有较大差距。产权界定问题将成为口后的农地制度改革的关键环节，其落实情况直接关系到农地要素市场的完善和农村两权抵押流转工作的推进。此外，在顶层设计上，可以参照上海自贸区的模式，在部分农村两权抵押的试点地区，山立法机构授权，当地可以暂时不实行有关限制农地抵押方面的法律条款。当前，还应建立普惠式的社会保障机制，覆盖农民的医疗、失业、养老和住房等基本生活需求，农地市场化的流转工作对农民生活的负面影响降至最低。可考虑收购部分农房，建立失地农民居住权保护机制等措施。
2.以银政合作为改革试点助力
一是基层银行应充分发挥货币政策的引导作用，对两权抵押贷款的经办行可在支农再贷款、再贴现规模等方面给予倾斜。二是积极争取风险补偿措施。可参照重庆等地经验，地方政府在市、县(区)两级分别设立风险补偿基金，为两权抵押贷款分摊风险;同时，在市、县(区)两级加快组建新型的农业信贷融资担保公司，为两权抵押贷款提供融资担保业务。三是采取相关措施提高基层行发放此类贷款的积极性。如对两权抵押贷款资金成本，按低于其他贷款资金一定比例的方法进行计价;可按利息收入的一定比例对经办人员进行物质奖励，并在考核时按一定比例调增经办行的利润;提高风险容忍度的设定标准等。四是合理采取税收减免等扶持措施。如对两权抵押贷款的利息实行免征营业税的政策;对守信的企业予以贷款贴息、减免税费，形成诚信不范效应。
3.积极推进三信创建工作，疏通抵押资产处置交易渠道
应加快农村信用体系建设，并借助央行的征信系统和农户信用评级体系，大力推进三信(即信用户、信用乡镇和信用村)的创建工作。三信的评定结果应作为两权抵押贷款是否发放的重要依据，对于守信的农户可在授信额度、贷款利率等方面给予优惠。同时，可借鉴三位一体的贵州模式，实行农民担保合作社、村级农民信用协会、信用村相互协作的贷款发放模式。此外，在现行的政策框架下，可建立县、乡级联网的农村综合产权交易中心，通过对农村两权的招标、协议转让、挂牌交易，有效解决抵押物处置问题。同时，现阶段还应建立起公平合理的农村土地价值评估机制，让两权抵押融资业务更具操作性。
