一、问题的提出
《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能0 2014年中央一号文件强调允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。扩大农业经营规模、发展现代农业却而临融资难的农户提供了解决难题的途径，但由于存在法律禁区以及相关金融法规不配套等问题，政策在落实中仍而临诸多难题。
农村土地承包经营权抵质押已不是新鲜话题。早在1988年贵州省媚潭县就进行了农地金融改革试验，专门成立了土地金融公司，其本意是为耕地资源开发提供资金支持，向土地经营者发放土地使用权抵押贷款，但后来由于非农业经济挤占了大量的信贷资源，经营过程又出现问题，导致实验失败。宁夏回族自治区开罗县成立了土地信用合作社，这些合作社引入银行的存贷模式，农户将土地登记、存入土地信用合作社获得收益，合作社将土地交予经营大户或企业经营，这些规模经营者以此抵押获得贷款，突破了法律的限制。浙江宁波江北区为激活农村沉睡资本推动农民创业增收，在十七届三中全会决定的指引下，做实基础工作，积极稳妥地探索创新农村金融产品以及具体的信贷操作，如抵质押权登记确权、评估流转，率先推出村股份经济合作社社员股权质押贷款、农户土地承包经营权质押贷款、农民住房抵押贷款，收到了很好的社会效益和经济效益，为全国推行提供了借鉴经验。
二、三权抵质押贷款存在问题的原因分析
(一)三权抵质押贷款存在法律风险，这种法律风险是阻碍农村金融发展，妨碍农村资金融通的最主要因素
物权法第184条中规定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。这种除外原则也仅指第180条列明了可以抵押的情形，即以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权。物权法第223条第4款规定基金份额、股权可以质押、可以转让，物权法第226条规定，以基金份额、证券登记结算机构登记的股权出质的，证券登记结算机构办理出质登记时设立;以其他股权出质的，工商行政管理部门办理出质登记时设立。以基金份额、股权出质的，当事人应当订立书而合同。由此可见，作为农村土地承包权权证外化的经济合作社的股权，是不能质押转让的。物权法当时这样规定，也是出于保护农民土地承包经营权益考虑，《物权法》立法起草机关认为的那样，目前我国农村社会保障体系尚未全而建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民的安身立命之本，从全国范围来看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。当我们看到印度土地集中导致农民丧失土地，成片的贫民窟屹立在城市的周边，众多流民聚集在城市，对城市基础设施造成的压力，对城市形象造成的负而影响，物权法关于农村土地决不让步的底线确实是应该认同的。
但随着时间的推移，尤其是农村建设集约化、产业化、规模化的现代农业和推进城乡一体化的背景下，2014年中央一号文件提出了完善农村土地承包政策，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资的政策。2014年7月，国务院印发进一步推进户籍制度改革的意见，提出了取消农业和非农业户籍区分的政策。前者对现有法律做了重大突破，地方的配套改革实验也正在进行，如上所述的宁波市江北区就是在政策的指引下有条不紊的开展农村三权抵质押贷款的。后者也为农民摆脱身份户籍限制、土地束缚肃清了户籍障碍。不过，文件虽透射出了政府扶农支农的强烈愿望，但是我国农村金融发展所必需的明确法律制度和刚性法律平台依然未出台，对于农民而言，土地仅仅是生产生存的资源，而非一种生产要素可以参与市场获得融资的生产要素。
(二)从具体制度来看，三权抵质押贷款仍有很多掣肘之处，建章立制工作量大，涉及到的机构和职权，影响了贷款工作的推广运用
一是登记确权难。登记确权工作是农村土地工作的基础性工作，权利的取得、流转、抵质押都需要权利主体出具具体的权利凭证。承包合同的具体明确，权利登记的法定唯一，权利证书制作发放都需要法定的、具体的职权和机构，但是我国经过这么多年的农村土地集体所有制度，国家公权力的缺位已经让农民习以为常。在农村，农民普遍缺乏权利凭证，即使最原始的土地承包合同，也因为家庭人口的增减、自然灾害、国家征收征用等原因而变得不准确。农房亦普遍缺乏集体土地使用权证和房屋所有权证，这为登记确权发证留下了隐患。具体到登记机关，特别是抵质押登记，国家亦没有授权具体明确的法定机构。在具体实践中，登记机关可谓五花八门，有乡镇一级的土地管理部门，应运而生的土地流转部门，有县级的农业管理、国土部门，造成了登记难、难登记的现象。
二是土地估价制度有待统一完善。在土地抵质押贷款中，土地价值如何确定是无法回避的问题。除了土地本身的等级外，土地所在的区位、本地种植传统、以及土地产出预期收益等，都会对土地估价造成影响。统一和完善土地估价，对于批量化的授信、贷款、处置权利、方便抵押权人的操作和保护土地抵质押人的合法权益有十分重要的意义。对于农房抵押估价，更是要依赖双方的沟通协商，因为农房不同于城市住房，有鲜明的区域成熟市场作为对比。对于林权估值，更是容易导致估值风险。林权既包括林地使用权，又包括林木所有权，林木既有种类的区分，又有林龄的区分，林业交易市场没有形成或者不规范的现象很突出。这一切都对抵质押工作的展开造成了困难。
三、三权抵质押贷款推行对策建议
针对上述问题，急需推动法律的变革以适应时代的发展，呼应政策的号召建章立制，通过金融机构自觉的下移资金，开拓新的利润增长点，辅以保障政策，从而形成区域内可持续、可复制的模式。
自2008年10月开始，中国人民银行和中国银监会在中部6省及东北3省共9个省(区)选择部分县市)作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作，赋予农村土地承包经营权抵押贷款的权能，确实非常有必要。对现行法律的修订，本身需要考虑的利益，既包括利益的分配，又包括利益的补偿。在号召土地自由流转的大背景下，积极的促成规模化、现代化、产业化的农业产业结构，绝对离不开金融业的支持。拓宽土地承包经营权的内涵和外延，丰富分权能，在赋予农民长期有保障的农村土地使用权的前提下，促使该权利股权化和市场化，为了使二者相辅相成，一方而推动土地合理流转和适度规模经营，另一方而提高金融业服务三农的效益和效率，加速农村土地的市场流转，为培育和完善农村金融市场创造有利的条件。在普遍赋予土地承包经营权抵押权能的前提下，更多的向大规模的林权承包经营者和大规模的土地承包经营者进行政策倾斜。宅基地使用权，则可借鉴小额信贷模式，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，从输血模式向造血模式转变，使得土地和房屋作为一种生产要素参与融资，解决农民贷款难和金融机构难贷款的问题。
