从公共经济学角度看，普惠金融是一种具有利益外溢特征，即正外部性的产品，金融资源稀缺性要求政府政策支持以促进普惠金融体系的构建。本文从准公共物品视角出发，立足于固原市辖内国家贫困县实际，探讨普惠金融体系构建的现状、影响因素及政策建议。
一、国家贫困县金融发展现状及普惠水平探析一一以固原市辖内四个国家贫困县为例
(一)普惠金融体系构建现状
2014年3月6日，人民银行等部门联合下发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》提出了构建普惠金融体系的总体目标:一是信贷投入总量持续增长。二是融资结构日益优化，信贷结构不断优化，直接融资比例不断上升。三是金融扶贫开发组织体系日趋完善。四是金融服务水平明显提升。对照上述四条标准，固原市辖内四县的普惠金融体系现状如下:
1.2013年四县贷款增速低于固原市。2011年度，固原市辖内四个贫困县(简称四县)贷款增速高于宁夏区，除西吉县外，其他各县贷款增速均超过了固原市;2012年度，贷款增速高于宁夏区，除径源县外，其他各县贷款增速均高于固原市;2013年度，四县贷款增速普遍低于固原市，除彭阳县外，其他各县贷款增速高于宁夏区。
2.新增贷款占所在区(市)贷款增量的比重低于上年同期水平。2013年度，西吉县新增贷款4.4亿元，占固原市新增贷款的13%，较上年度低8个百分点，占宁夏区新增贷款的0.8%，较上年度低0.1个百分点;隆德县新增贷款3.1亿元，占固原市新增贷款的9%，较上年度低7个百分点，占宁夏区新增贷款的0.5%，较上年度低0.2个百分点;径源县新增贷款2.1亿元，占固原市新增贷款的6% .较上年度低0.01个百分点，占宁夏区新增贷款的0.4%，较上年度低0.2个百分点;彭阳县新增贷款2.3亿元，占固原市新增贷款的7%，较上年度低10个百分点，占宁夏区新增贷款的0.4%，较上年度低0.4个百分点。
二、影响国家贫困县普惠金融发展的因素
中国人民银行银川中心支行刘晓琴、马利军对宁夏农村普惠金融发展水平及影响因素的研究结果显示，人均收入、信息化水平、城市化率以及就业水平对普惠金融的影响是显著的，系数分别为正的14.94. 5.88. 2.49. 0.78。农业水平占比对普惠金融的影响系数是负的0.1，农业产值占比过高会抑制普惠金融发展。由于信息化水平数据很难获取，因此，下文着重从其他指标进行说明。
(一)居民人均收入低于全国以及宁夏全区平均水平
固原辖内四县城镇居民人均可支配收入16722元，比全区平均水平21833元低5111元，比全国平均水平低10233元;农民人均纯收入5276元，比全区平均水平6931元低1655元，比全国平均水平低3620元。农民84%的收入来源于劳务和农牧业，二三产业纯收入只有269.3元，仅占总收入的5.7%。收入决定消费，低收入水平影响了居民对金融产品和服务的需求，不利于提高普惠金融水平。
(二)四县平均城市化率仅为23.24%
2013年，西吉县城市化率为10.37% .隆德县为33% .径源县为24.9%，彭阳县为24.69%，平均值为23.24%，较宁夏全区低28.76个百分点，较全国低30.49个百分点。城市规模、城市及综合配套水平较低，综合承载力不强，城市规划水平不高，与建设宁南区域中心城市的要求还有较大差距。低城市化率制约了农业生产率的提高和农民收入的增加，进而影响普惠金融发展。
(三)农业产值占比超过了60%
2013年度，四县农业产值占地区GDP的比重均超过了60%，平均值达到了62%，比宁夏全区高45个百分点。农业产值比重过高，说明经济发展较落后，将严重影响金融普及。
三、国家贫困县构建普惠金融体系的建议
对于利益外溢的准公共物品，应根据其外部效应的大小来确定提供方式:外部效应很大时，应视为纯公共物品，采取公共提供的方式。公共物品的供给方式应以市场提供为主，政府提供为辅。普惠金融介于利益外溢的准公共物品和拥挤性的准公共物品之间，因此，其供给不应完全由政府或金融主导的单一方式，而应是多主体共同参与的复合模式:市场主体自主提供为主。
(一)加快传统农业改造，增强对金融资源的吸引力
良好的经济环境是普惠制金融推进的基础，政府部门应加快农业改造，发展现代化农业，促进农村经济发展，充分利用当地各类特色产业、设施农业提高农民收人，通过多种形式安排农村富余劳动力转移就业，增加收入来源的多元化，缩小城乡差距，推动普惠金融发展。
(二)加强县域金融基础设施建设，加大金融知识的宣传与推广 政府部门通过补贴的形式支持商业银行新设网点、布放A TM等自助，同时也可以大力在农村普及互联网，促进互联网金融与传统金融有融合。另外，政府部门应加强农村地区金融知识推广普及，可以将金融知识宣传纳入三下乡范畴，还可将金融业务电子化纳入地方政府农村信息化建设的考核内容，作为农村地区政府领导的业绩考核指标，切实鼓励和帮助农户提高对金融产品和服务的了解，能更有效地利用电子化的金融服务设备。
(三)完善法律和制度设计，提供良好的普惠金融运行环境
政府在经济运行中应该扮演的角色不是参与经济运行而是维持秩序，因此政府应专注于为普惠金融体系的发展提供良好的法律和制度环境。如:参考印尼模式，制定小额信贷法，赋予小额贷款公司合法的地位，规范小额贷款公司的行为。通过进一步的法律规定，保护正当的民间金融行为，对高利贷、士也下钱庄、非法集资等金融活动依法打击和取缔，加强对民间金融的监测和管理。另外，各级政府及司法部门要大力协助农村金融机构依法维护金融债权，切实维护金融构合法权益，构筑农村资金洼地，促进农村金融可持续发展。
