一、普惠金融政策体系建设研究背景分析
2013 年11 月12 日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在完善金融市场体系的内容部分中提出要发展普惠金融，从此普惠金融的发展上升到国家战略。全国很多贫困地区都开始对普惠金融的建设进行探索实践。
最近，在《深化农村改革综合性实施方案》中针对农村金融服务体系的构建也提出了总体的指导性意见，坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，健全政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。该方案为农村金融服务体系的建设指明方向和道路。
未来五年，我国计划使现有标准下7，000 多万贫困人口全部脱贫，这也成为2015 年后中国落实发展议程的重要一步。在国家政策的大力扶持下，贫困地区的经济发展将迎来新的机遇。普惠金融服务的发展是实体经济发展的助推器，所以系统推进贫困地区的普惠金融政策体系建设也应尽快落地实施。
经济新常态下，国家鼓励贫困地区借助互联网+和大众创业、万众创新跳出传统的工业化老路，走一条基于互联网、当地传统文化和绿色资源的发展新路。目前，国家已决定完善农村及偏远地区宽带电信普遍服务的补偿机制，部署加快发展农村电商和确定了促进快递业发展的措施。农村电商的发展将使实体经济与互联网产生叠加效应，有利于促进消费、扩大内需和推动贫困地区农业升级、农村发展、农民增收。通过线上服务也将有利于解决相关金融服务的提供。
二、新疆贫困地区金融服务需求特点
建立新疆贫困地区的金融服务体系，提供相应的金融服务产品，必须了解当地人民的借贷需求特征。
贫困地区在金融需求方面有很多共同的特征。贫困地区人民的借贷数额一般较小。因为贫困地区人们的借贷情况发生在与农业和小本经营有关方面，所以需要的一般是短期小额贷款，但如果用于农业和养殖业就是长期小额贷款。贫困地区的农民借贷很少有长期大额借款，这和当地的经济发展水平是对应的。贫困地区的还款信用相对较高，排除天气对农作物的影响方面的风险，小本经营的借贷行为，资金周转过后贷款是很容易偿还的。
新疆农村金融借贷的特征可分为南疆和北疆两种情况：首先，南疆地区的农村相对比较贫困，宗教思想比较保守，不欢迎以较高利率的借贷行为。伊斯兰教教义主张穆斯林都是兄弟姐妹，在一定程度也促进了当地熟人之间的借贷。由于正规金融机构在当地的严重缺乏，或者说即使存在银行机构，那些贫困人口也很难从中取得贷款，这种情况在很大程度上刺激了当地非正规金融机构的发展。但非正规金融机构提供的借贷服务，也只能满足部分人的需求，在成本和安全性方面也存在问题。
所以，总体来说南疆地区对低利率的借贷需求比较多，非正规金融机构起到显著作用但依然无法满足需求;其次，北疆地区的农村相对比较富裕，商业银行机构相对比较完善，所以这里的借贷利率相比南疆要高，但是这在一定程度上也抑制了贫困地区人民的金融可得性。因为银行机构比较倾向于把钱借给更加有实力的企业，所以从贫困地区吸收的存款，没有在当地进行资金融通，反而流到了更加富有的地区。所以，北疆贫困地区的金融借贷需求也无法得到满足。但在理论上我们必须树立这样的观念，绝不可以让贫困地区的存款继续外流，应该提高贫困地区本地的借贷比率，让资金的融通在本地发挥应有的作用。商业性金融机构是逐利的，利润大的地方才会积极参与，而贫困地区的业务规模太小，他们也没有足够的动力去推动，贫困地区只是他们吸收存款的源泉，造成现金大量外流。所以，贫困地区金融服务体系建设的关键还是在政府。而且政府不应只处于提供指导性意见，而应该积极参与其中，还应该积极干预贫困地区的金融市场，发挥主要职能作用。
虽然现在贫困地区的金融服务体系还存在很大缺失，但是随着经济发展的新气象，金融机构也应该看到贫困地区存在的商业机会。小额信贷的发展在世界很多贫困地区已经取得丰硕成果，证明在贫困地区发展普惠金融具备可行性，而且通过适当的方式运营，也可以达到可持续发展的目的。
由于贫困地区的经济落后等以上所述特点，相应贫困地区的金融机构主要是农村信用社，而且主要作用是吸收存款，造成贫困地区的资金大量流出，而没有对本地区资金融通发挥应有的作用。由于金融基础设施建设成本高，贫困地区人口分布稀疏和当地人民征信系统不完善等原因，造成其他商业金融机构的分支代理机构很少，同时也没有开发出适合贫困地区的金融服务产品，从而在金融服务的供给方面造成贫困地区的金融抑制现象严重。人们只能通过非正规的金融机构取得贷款，但由于非正规金融机构的高利率和安全性问题，使人们获得金融服务存在高成本和高风险的问题。
贫困地区部分人没有属于自己的银行账户，因为收入水平低下，其主要收入都用于生活必需品的购置。尽管取得信贷服务后，可以使他们的生活水平变得更好，但是他们根本没有理财意识。这部分人被排斥在正规的金融体系之外，无法享受到国家经济发展和金融发展所带来的福利。无法享受到金融的风险管理方式和理财规划，导致他们走入贫困的循环怪圈。
对于新疆贫困地区金融服务的需求和作用分析，我们可以从西部少数民族地区非正规金融减贫效应研究中得到印证，谢婷婷指出由于西部少数民族地区由于正规金融服务缺位现象严重，非正规金融成为贫困地区经济主体的主要融资渠道。首先，非正规金融的发展对减缓贫困有显著的影响，且对贫困减缓的贡献率超过正规金融。说明了金融借贷服务对贫困地区减贫的重要作用和人们对这种服务需求之多;其次，正规金融服务在新疆贫困地区的严重缺位，使人们转而不得不采用非正规金融机构服务;最后，非正规金融机构作为金融体系主体的组成部分，在贫困地区发挥着重要作用。
而如今随着贫困地区经济发展的新趋势，很多电商都开始布局农村，看中了中国广阔的农村市场。随着贫困地区互联网的普及和人们思想的转变，对正规金融服务的需求将变得更大。商业金融机构也应抓住机遇，因为农村地区将会出现更多的商机，也更加需要信用借贷的支持。金融机构在借贷信用、理财产品、农产品大宗商品期货和保险方面都将迎来业务的新增长点。尤其贫困地区对个人借贷、汽车借贷、教育借贷和住房借贷等都会使银行的业务得到增长。所以，促进农村及贫困地区的金融系统的完善，这将是商业盈利和贫困地区经济发展的双赢之举。
三、新疆贫困地区的普惠金融政策体系建设
以下主要从普惠金融政策体系建设的框架化、精准化和各种政策的协调化来进行分析论述。
普惠金融政策体系的建设框架化，就是说政策的建设应该是多管齐下，包括对金融机构的政策支持或者是补贴方面;政府对地方金融基础设施建设的投入;还有中央政府和地方政府为两个基本点，为政策性金融机构、商业银行、信用社、合作金融组织和非正规金融机构引入监管体系，保证他们有质量地发展等，这些都应该形成一个具体的框架。这种普惠金融政策体系下，建立起来的贫困地区的金融市场是在政府主导下的金融市场，在发展的初始阶段是缺乏市场机制的，这是由贫困地区经济发展情况决定的。
但随着经济的发展，我们可以逐步放开对贫困地区金融机构的管制，实施差别化监管。具体做法：对于政策性金融机构，主要是监管对国家政策的落实程度和运营的透明性和公平性。对于农村信用社和农村合作性金融机构的运营主要是监管运营的范围和程序是否符合相关的规定，特别是运营情况的监管。对于商业银行的监管，就是对贫困地区商业银行的运营限制，只允许当地吸收的存款用于当地经济发展，还有就是一般的银行正常监管。对非正规金融机构最重要的是引导非正规金融机构合理经营，主要是防止发生风险，从而能在贫困地区经济发展中发挥更好的作用。
建立农村地区的风险管控体系，包括扩大农业保险和自然灾害保险的投保范围，提高贫困地区农民抵抗重大风险的能力;建立农产品大宗商品的期货交易，可以使农民抵抗农产品价格波动带来的损失;建立大病保险制度;等等。贫困地区人民抵抗风险能力的增加，能更加关注自己的经济发展，金融的提供风险也会随之减少。
金融机构应该积极创新适合农村贫困人民的金融产品，可以从手续简便化和费用低廉化方面进行突破，从而提供使贫困地区人们负担地起的金融服务。银行分支机构办理业务的程序可以进一步简化，可以尝试建立一种业务简便，专门为贫困地区而设立的银行，主要满足贫困地区的存款、贷款和汇款业务，以避免人们到比较远的城镇排长队等候。代理机构的扩展可以进行创新，利用当地的商业经营体进行银行金融服务商品的零售，或者随着智能手机的普及，积极开展手机银行业务以减少成本。保证这些政策内容协调运行，是政策产生积极效果的关键。金融机构在新疆贫困地区的发展应搭上国家对农村地区宽带互联网的普及和建设，进行创新发展，降低成本从而获得收益。(1)银行可以利用互联网将一些在线上可以解决的服务项目在互联网上解决，从而节约人工成本。比如，理财产品的购买，完全可以在线进行选购咨询;(2)当贫困地区人们开始使用银行账户在网上进行消费活动时，银行也可以利用消费者的消费活动数据进行分析，有利于分析消费者的需求和征信体系的建设;(3)通过互联网也可以使更多范围的人享受到金融服务，而不必受到距离的限制。这种低成本高效率的互联网线上线下模式，将会是商业金融机构在贫困地区开展业务的趋势。
最后，是普惠金融政策体系建设的精准化原则。对于不同的政策实施客体，应该有不同的政策与之对应。例如，对于新疆贫困地区的贫困人口可以从一定的角度进行分类：一部分是虽然处于贫困但是有改善自己生活水平强烈愿望的人;另一部分是习惯了享受国家的政策补贴策略，对其产生依赖，失去了自己改善生活的动力。在第一部分人中又可以分为有一定的知识水平或者技能水平和没有文化知识水平两部分。对于不同的人群制定不同的金融支持，将会提高效率水平。
