继2013年中央一号文件提出改善农村金融服务和2014年中央一号文件提出加快农村金融制度创新之后，2015年中央一号文件明确提出推进农村金融体制改革，并点名式列出了各涉农银行业机构的任务清单:农业银行三农金融事业部改革试点要覆盖全部县域支行;农业发展银行要在强化政策性功能定位的同时，加大对水利、贫困地区公路等农业农村基础设施建设的贷款力度，审慎发展自营性业务;国家开发银行要创新服务三农融资模式，进一步加大对农业农村建设的中长期信贷投放;提高农村信用社资本实力和治理水平，牢牢坚持立足县域、服务三农的定位;鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务;提高村镇银行在农村的覆盖面。同时，一号文件还指出，要积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，这将对县域金融体系的完善起到重要的推进作用。
一、政策引领:构筑更加开放的农村金融市场
早在2013年，银监会主席尚福林在向十二届全国人大常委会作关于农村金融改革发展工作情况的报告时便指出，我国农村金融改革发展取得显著成效，初步形成了多层次、较完善的农村金融服务体系。2013年以来，银监会连续三年下发 关于做好农村金融服务工作的通知，强调的重点均为推进涉农银行业金融机构体制机制改革、丰富农村金融服务主体。监管层加快县域金融服务体系建设的态度之坚决由此可见。
经济金融新常态背景下，县域金融服务能力提升的重任不再只压在农信机构以及农业发展银行、国家开发银行、农业银行以及邮储银行等 国字号身上。在监管政策的积极引导下，民生银行、中信银行等股份制银行正通过设立社区银行或分支机构等方式，将金融触角向县域下沉，分担责任的同时也谋求开辟新的市场。另外，以村镇银行、贷款公司、资金互助社为主体的新型农村金融机构，以及以 P2P、蚂蚁金服为代表的互联网金融也将眼光向下延伸，开始进军县域市场。
二、机构动作:通过体制机制改革适应新常态
推进新一轮深化农村金融改革，重点是要健全完善政策性金融、商业性金融、合作性金融和互联网金融等新金融的3+1新型农村金融体系。作为县域金融主体，县域金融机构正通过自身体制机制改革，落实中央一号文件及监管要求，适应经济金融新常态。
农业银行从2008年起，分阶段开展了三农金融事业部改革，总行董事会设立三农金融发展委员会，总行高管层设立三农金融部管理委员会，总行成立三部六中心的业务管理架构，各省、市分行分别成立三农金融省级分部、地市级分部，将县域支行改造为三农金融部的基本经营单元，将试点一级分行辖内所有县域支行的全部业务，纳入三农金融事业部改革试点核算范围。
三、难点关注:直面四大问题
我国县域金融体系的构建有了很大进步，总体呈良性发展趋势，但同时也存在一些问题。
问题一:县域金融机构发育不平衡。一般性观察的结果是，东部发达地区已形成了较为多元化的、相对充分竞争的县域金融体系，而中西部一些欠发达地区县域金融机构结构较为单一，农信社、农商行为绝对主力，甚至在西部一些偏远山区存在只有农信社一家银行业金融机构的情况。
一份来自银监会法规部的调查结果显示:县域信贷结构不平衡的现象比较突出，城乡金融发展不平衡县域存贷比仅为57.6，比城市地区低17.2个百分点;东部与中西部发展不平衡中西部县域存贷比为53，比东部县域低10个百分点， 抽瘦补肥现象较为突出;农业产业链上下游不平衡产业链前端的贷款增速缓慢，农林牧渔业贷款5年年均增速仅为巧%，比城市企业涉农贷款年均增速低22个百分点。
问题二:县域金融体系构建存在重数量轻质量的误区。一位长期从事县域金融监管工作的人士向记者坦言:每次农村金融改革都在围绕机构数量增减上作文章，即改革从增加机构数量入手，而不是从盘活现有机构存量、挖掘服务潜能、提高服务品质出发，其结果是农村金融机构数量虽有所增加，但农村金融整体服务质量并没有提高，支农整体功能并没得到加强。
记者调查了解到，虽然县域金融机构种类和数量并不缺乏，但县域金融服务水平偏低。首先，国有商业银行出于利润最大化的考量，将县支行的绝大部分贷款权限归入到上级行手中，县域支行权限不足，导致县域信贷压缩。其次，目前政策性银行的业务过窄，农业农村基础设施建设等中长期贷款难问题突出。第三，新型农村合作金融组织缺乏法律规范和监管安排，存在较大风险隐患。此外，较之于城区网点，涉农银行业金融机构配置在县域及县域以下的金融网点在人员素质、风控能力等方面还有很大差距。
问题三:县域金融风险补偿机制和风险分担机制不完善。抵押担保难是制约县域经济主体融资的瓶颈，县域商业性担保公司实力比较弱、经营不规范、潜在风险大，而政策性担保公司数量少，也没有建立风险补偿机制，不利于银行拓展县域金融服务。事实上，大部分县域不缺资金、农民不缺诚信，但是缺乏把富余资金转化为贷款的机制。银监会法规部主任刘福寿表示:前我国农业保险深度和广度有待提升，巨灾保险制度尚未建立，涉农信贷风险缺乏分散渠道和补偿安排;担保体系建设落后，缺乏专业化的农村资产评估、登记机构，银行押品处置不畅。
问题四:县域信用环境改善。银监会数据显示，截至2014年6月底，涉农贷款不良贷款率为2.3 % ,作为县域金融主力军的农村信用社不良贷款率要高于同期银行业金融机构的平均水平。2015年以来，P2P成为孕育非法集资的新温床，我国县域新增企业风险事件和逃废债数量普遍增加，企业主跑路现象屡见不鲜，这些失信行为对各地信用环境产生了较为恶劣的影响，动摇了银企之间的诚信基础，弱化了金融机构在县域服务的意愿。
五、应对之策:监管引导+机构改革+民资引入三策并举
不可否认的是，对涉农银行业金融机构而言，服务三农投入大、成本高的问题依然突出，三农业务风险控制压力仍然较大，持续满足股东高回报要求的压力大，这在一定程度上影响了金融机构服务三农的积极性。构建高效的县域金融体系，就要充分考虑县域金融特点，从消除县域金融机构顾虑出发，多主体策应、多角度发力。
监管层面，要为涉农银行业金融机构提供更多监管引导和政策支持。浙江银监局县域银行业服务情况调研课题组提出县域金融监管的三点建议:其一，研究出台县域金融服务指导意见。对县域银行业机构实施更加明显的差异化监管政策，在市场准入、风险资产权重、存贷比考核等方面形成正向激励。其二，强化县域金融服务的监管引领。加快推行联合授信管理机制，加快推进普惠金融建设，加快推进法人机构转型升级。其三，提升县域银行业监管工作效能。进一步理顺省级、地(市)级、县级银行业监管体系，构建三级联动、分层分类、权责明晰的县域银行业监管框架。
机构层面，通过体制机制改革来释放红利。涉农银行业金融机构要加强自身管理水平、加强服务能力、加大产品创新力度。陕西省联社主任张全明表示，农信社要通过深耕细作县域经济、强化内部精细管理来应对市场变革。在金融市场竞争方面，充分发挥农信社点多面广、与地方经济结合紧密的优势，积极发掘支持县域经济发展的契合点;在服务实体经济方面，持续推动金融产品和服务创新，引导贷款结构向农向小，积极打造信贷资金进入实体经济的平台和渠道;在金融市场定位方面，加强县域及农村金融服务渠道和终端建设，提升中间业务收入占比;在内控管理方面，加快推进高风险社化解和问题机构达标升级工作，稳步推进农商行组建。
