产能过剩是企业预先投入的生产能力超出均衡产量所需，导致生产要素利用不足而闲置的现象。目前，工业部门的产能过剩已成为中国经济发展面临的突出问题和主要风险之一。产能利用不足有着复杂的发生机制，治理产能过剩应结合经济新常态的总体趋势，从供给和需求两方面全面深化体制改革，运用市场机制、经济手段、法治办法，推动工业企业理性投资与高效利用产能。
一、经济新常态对产能理性投资与高效利用的要求
新常态是原有状态瓦解后逐渐形成的新的相对稳定状态。作为发展模式的一次扬弃，经济新常态将给市场主体带来新的机遇和挑战。2014 年12 月中央经济工作会议提出认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。当前中国经济呈现出增长减速化、形态高级化、分工复杂化、结构合理化的演变特点。同时，旧模式的惯性仍在一些经济领域中延续，形成非对称的阶段特征。最为突出的是，模仿型排浪式消费阶段已基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，而工业部门生产还未形成有效供给，产业优化升级缓慢，新产品、新业态、新商业模式还未成为工业的主流，供给侧改革滞后于消费发展。
在新常态下构建新型工业发展模式、培育优质的制造供给能力，首先要认清新常态对产能理性投资与高效利用的新要求。很多研究指出，中国制造要在新常态下有所作为，必须得解决产能严重过剩这一首要矛盾。新常态对应的是旧常态。作为经济旧常态的产物，产能过剩并未随着旧常态结束而自然化解，反而愈演愈烈。20 世纪八九十年代以来，由美国引领的全球经济一体化加深，新技术、新业态、新分工、新服务在世界范围内不断涌现。此阶段我国加快融入全球产业链分工，释放出了巨大红利，曾进入增长快车道。但是，相对乐观的国内外市场前景造成了企业的创新惰性;当时在政府主导下，资源存量快速资本化，促使具备市场势力或政治联系的企业在产品和要素市场上形成双向垄断。从而，旧常态下工业高速增长的背后是缺乏创新驱动的粗放式增长和数量型竞争，在位企业对产能过剩风险有较高容忍度，难以避免地形成了对产能低效投入与利用的路径依赖。
在经济新常态下，制造业转型升级的压力空前增大，企业若再低效利用产能，将难以维持盈利，旧常态下的增长逻辑已不适用。若不能走出创新驱动的质量效率型集约增长之路，我国将有大量企业破产退出。第一，世界经济增速整体放缓，外需不可能再像本轮金融危机之前十余年间那样迅猛扩张，中国经济总量已成为世界第二，边际消费倾向也明显降低，从而我国制造业产品销售已真正进入买方市场，必须考虑自身产品是否被市场需要。第二，资本、劳动力、土地等生产要素不可能再被制造业廉价使用，随着市场改革深化和政府角色转换，地方政府将进一步退出以地方保护、行业壁垒、投资优惠等为手段的政绩竞争，生产者要以规模优势赢得竞争，须基于要素价格权衡成本- 收益。第三，我国消费结构正发生深刻变化，以消费新热点、新模式为主的消费升级，要求制造业企业进一步强化品牌质量战略、体现绿色科技理念、抓住细分市场，并以新技术、新业态为基础，加快与服务业的深度融合，而传统的粗放发展模式根本无法保障这些转变顺利实现。总之，产能过剩是经济旧常态的产物，并随着旧常态终结而更为突出。目前，工业经济要适应新常态、实现高水平发展，则必须加快转型升级步伐，使无法摆脱投资依赖、政策依赖、简单模仿创新依赖的企业退出市场，支持能够实现产能理性投资与高效利用的企业发展成为新的市场主导力量。
二、化解产能过剩矛盾的总体路径
在新常态下促进工业产能的有序扩张与高效利用，必须将该问题置于中国突围中等收入陷阱、全面提升经济发展质量的宏观背景，深化体制改革和机制创新，加快建立完善以市场为主导的化解产能严重过剩矛盾的长效机制。
(一)一个中心目标：构建企业理性投资、高效利用产能的长效机制
现阶段产能过剩主要由长期因素所致，是我国粗放增长方式长期积累的后果。当前化解产能过剩矛盾，应当摒弃头痛医头的应急思维，围绕着构建企业理性投资、高效利用产能的长效机制，坚持以转变发展方式为主线，把化解产能严重过剩矛盾融于产业结构调整的宏观背景。在新常态下，要注重供给质量和效率的整体提升，充分发挥市场主导作用，要促使所有市场主体迎合市场需求，打造产品质量的动态提升机制，要让企业因担心市场反作用力而不敢盲目投资、恶性竞争，形成理性投入与高效利用产能的良性路径。
(二)三大参与主体：工业企业、政府部门、行业协会第一，企业是产能投资与利用的决策者和直接利益体，治理产能过剩必须首先依靠企业主观能动性。其他参与主体的工作都应围绕着让企业展开，通过政策引导、环境优化和行业协调监管，促使企业个体理性符合制造业产能高效利用的整体利益。第二，现有文献及本报告均发现政府行为是诱发产能过剩的重要因素，政府的不当干预对产能过剩有不可推卸的责任。在政府失灵下，不应再继续强化政府之手，而应适当退出，通过转变政府职能，构建新的引导方案和政策形成机制。第三，行业协会等中间组织既是政府监管的必要补充，对落实企业主体责任有重要作用，又是企业界的传声者，单个生产者无须再借助规模优势来节约交易成本，因此行业协会的有效运作可避免企业个体理性的合成谬误，增强产能投资的有效性。
(三)三种动力机制：消费引领、创新驱动、融资制约第一，发挥新消费引领作用。以传统消费升级、新型消费兴起为主要内容的新消费，还未形成对传统产业升级的全面促进，基础制造能力跟不上新消费的发展。未来以终端需求为导向推动产业升级，由新消费引领产品质量动态提升，以缓解产能过剩矛盾。第二，借助技术创新驱动力。当前全球制造业格局面临重大调整，新一代信息技术与制造业深度融合，对中国制造构成了技术升级压力。只有抓住机遇在3D 打印、移动互联网、云计算、大数据、生物工程等领域取得新突破，占据世界技术前沿，将带来制造业的质变，才能使供给有效性提高到全新层次。第三，依靠要素价格倒逼机制。我国要素价格长期存在负向扭曲，企业实际支付利息过低[8]，这为企业扩张产能提供了成本支撑。随着要素优势减退，中国经济进入高成本时代，相关制度设计应及时跟进，让宏观高成本顺畅传导到微观层面，尤其是加强和改进信贷管理，规范各类政府补贴和盲目担保，推动企业重视投资效率。
(四)政府行为三原则：不强制、少分类(无歧视)、多披露公开
国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》要求国土部门加强供地用地管理，把好土地关口，环保部门强化环境监管，管好环保门槛，金融部门改进信贷管理，用好信贷闸门。尽管目前已取得一定成效，但具体执行仍有待改进，主要是很多地方缺乏统筹安排，还存在不少认识误区。政府行为应坚持如下三点原则。第一，不能强制淘汰落后，清理、整顿、停产、停建必须有法可依。不同部门工作成绩的评估重点不同，若顶层设计给其留了过多的强制权限，将造成新一轮的产业干预。第二，取消对严重过剩行业的现有划分，无歧视地实施产业政策。分类分业治理产能过剩的思路固然不错，但市场与技术并非一成不变，政府不可能准确预测所有行业的技术提升空间与市场前景。第三，做好市场供需趋势研判和信息引导，扩大信息披露范围。地方政府招商引资过程中，要充分保障投资者的知情权，并鼓励区域行业协会依法设立，使其在信息服务等方面发挥重要作用。
(五)协调四方面关系：产城关系、政企关系、竞争关系、内外部市场关系
除了依靠政府责任感和企业自律，化解产能过剩矛盾更要推动相关市场关系的构建与优化，有效制约企业低效率投资行为。第一，协调产城关系。促使产业发展带动城镇人口自发集聚，确保市场供求同步增长。第二，优化政企关系。减少地方政府的产业干预，维护企业的利润导向正常发挥作用。第三，构建新型竞争关系。健全公平开放透明的市场规则，加快垄断性行业改革，打破地方保护，保障各类市场主体有序竞争。第四，充分利用国内国外两个市场、两种资源。转变出口导向型贸易政策，弱化劳动力优势等传统比较优势，支持企业拓展对外工程承包和直接投资，以对外产能合作项目带动外需整体提升。
总之，化解当前产能过剩矛盾，必须坚持综合配套改革，突出构建企业理性投资、高效利用产能的长效机制的核心目标，依靠多元参与主体，发挥多方面动力机制，在不强制、少分类、多公开原则下，由政府引导市场机制与主体关系的优化完善。
三、经济新常态下化解产能过剩矛盾的对策建议
(一)减少政府干预，构建新型产城关系
一些研究发现，地方政府强力推动空间城镇化，又为了应对新进要素超量供给的局面(如解决就业、出让土地等)，对工业部门实施直接或间接干预，致使产能规模脱离实际需求而快速扩张，形成了产能过剩[9]。因此，化解产能过剩矛盾应坚持减少政府干预，弱化政府对企业盲目补贴、操纵要素价格的动机，阻断干预渠道和机制，着力为市场主体提供优质服务，构建新型政企关系和产城关系。
1.调整官员政绩考核与激励机制，深化土地等要素市场改革，理顺财税体制，从而弱化政府干预企业的动机。要将地方政府与企业产能决策隔离开来，必须促使政府转变思路与行为模式。第一，完善地方政绩的多元考核体系，弱化GDP 权重，强调高质量就业，控制隐性失业。把居民收入倍增计划列入地方政绩的量化考核指标，促使政府更加关注社会民生和持续发展。第二，改变上级部门的单一考核体制，引入新的考核主体，用施政满意度以激励地方官员，加强公众和媒体监督。第三，加快要素市场改革，尤其是推进土地价格市场化，创新现有土地征用制度，建立城乡统一的建设用地市场，减少地方政府在土地增值收益中的分成，弱化其推进土地资本化的热情。第四，继续扩大财政分权，加快央地增值税收益比例调整的试点与推广，保障地方政府预算内收入，减弱其追求土地收益等预算外收入的动机。
2.优化央地事权分配，取消或简化行政审批，打造服务型政府，对生产性财政支出实行严厉监管，从而限制政府干预企业的手段。构建新型政企关系，除了要弱化地方政府的干预动机，还要限制其干预渠道，切断政府之手过度延伸的体制机制。以转变政府职能、提高政府办事效率为目标，扩大地方的经济事务管理权限，实现行政审批权下移，由市、县(区)级政府为主对审批事项负责，完善细化问责制度，促使其根据当地实际自主决定取消或简化审批程序。建议适度降低政府转移支付力度，对后进地区实行灵活的补贴、退税央地分担机制。更重要的是，严厉监管财政经费使用情况，强令各级政府实行财政预决算网上公开，细化开支项，坚决查处资金使用及监督过程中的公务人员渎职。特别是生产性支出中的企业挖潜改造费用和科技三项费用，要完善立项依据的公示与异议反馈制度，避免寻租行为主导政府投入倾向。从而，通过构建有限政府、服务型政府，企业在化解产能过剩中的主体地位才能充分发挥，实现理性高效投资。
3.全面推进新型城镇化，强调产城融合，重视城镇的集聚效益和辐射能力，强化政府在要素供求方之间的中介作用。城镇化是人类文明的产物，既有助于提高生产活动效率，又能全面提高居民收入、提升生活质量。但是，前提必须是全面协调、以人为本的新型城镇化。我国的城镇化所处阶段及产业发展水平，决定了城镇化还不能脱离工业化而独立推进。政府在有限理性下不可能精准把握产业发展轨迹，地方基于发展冲动容易高估本地产业前景，过快推进城镇化。因此，政府必须退出人口居住地转换过程，减少过度规划，杜绝以地招商，惩处先拆迁、后挂牌等土地违法行为。谨慎处理省级以下开发区、园区建设新项目申报，逐渐将现有开发区的政府职能纳入正常行政区划。树立以产业效率竞争为主的合理导向，限制地方土地开发竞争，促使政府注重城市经济内涵式扩张，增强城镇集聚效率、分工效率和辐射能力。政府应在城镇化进程中更好地起到中介服务职能，监督用地磋商，引导就业招聘，支持职业培训，建设保障住房，仲裁行业投诉，维护市场运行。
(二)优化行业竞争，规范投资秩序
行业的结构特征与竞争秩序是影响产能利用率的重要因素之一。如果市场机制能够有效通过优胜劣汰实现资源优化配置，也不会有那么多企业敢于盲目扩张投资又将其闲置。当生产者都保持较高竞争理性时，政府围绕着城镇化对制造业采取的干预措施，也将无发力点可施。依靠市场机制化解产能过剩，首先要尊重市场规律，规范投资秩序，完善企业破产退出机制，形成高效的竞争格局。
1.杜绝各种政企联盟，规制市场垄断和不正当竞争行为，破除企业对规模优势和数量型竞争的路径依赖。依据反垄断法、反不正当竞争法、价格法有关规定，查处损害竞争、损害消费者权益的行为，清理妨碍技术与体制创新的垄断协议。规制自然垄断行业的在位企业滥用市场支配地位，强化垄断环节监管。防止经营者集中垄断甚至寻租，杜绝过度并购获取垄断地位。严厉查处仿冒名牌、虚假宣传、价格欺诈、商业贿赂、违法有奖销售、商业诋毁等不正当竞争行为。依法保护各类知识产权，鼓励技术创新，打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的行为。对市场主体信用实行分类分级、动态监管，建立健全经营异常名录制度和黑名单制度。
2.放宽市场准入，促使企业树立机会均等的竞争意识和权责对等的风险意识，完善市场退出机制，从而实现生产要素的自由流动和最优配置。推动市场准入负面清单具体到省市级层面，清单以外的各类市场主体皆可依法平等进入，不应有行业、所有制、业务、投资来源上的歧视。探索保障各类市场主体依法平等参与特许经营的具体办法。加快健全产品质量标准体系，强化依据标准监管。加快构建依据节能节地节水、环境、技术、安全等情况的市场准入标准和强制退出标准。对违反法律法规禁止性规定，或未达到节能环保、安全生产等强制标准的企业，应当依法予以取缔。更重要的是，要让企业利润导向充分发挥作用，完善企业破产制度，严格执行上市公司退市制度，强化债务人的破产清算义务。尤其让因产能过剩而资不抵债的企业尽快退出市场，杜绝地方保护，避免保护落后。
3.鼓励中小微企业发展，适度降低行业集中度，反对借治理产能过剩之名由大型国企主导的无效率并购重组，使市场需求更有效引领供给结构调整。规模较小的企业对市场信号反应通常更为灵敏，面对消费结构与质量的变动适应能力更强。同时，大型企业也有一些中小型企业不具备的优势，各种规模的企业共同发展是理想的市场状态。不过，中小型企业在业务多元化、融资能力、政治联系等方面要比大型企业弱势得多。很多违背市场规律强行扩张规模并降低产能利用率的决策，都出自大型国有企业集团，甚至为淘汰落后、消化整合过剩产能而需要提高行业集中度的呼声层出不穷。然而，实际行业中企业数目减少的同时总投资额却在不断增加。未来须加快丰富和创新小微企业金融服务方式，切实降低其融资成本，推动小微企业信用担保实现规范化，促进从事新业态、新商业模式及有技术创新空间的小微企业成长为大企业，保证消费需求更有效地引领供给能力的提升。
4.推动要素价格市场化，规制企业在要素市场上的买方强势地位，从而倒逼企业重视产能投资效率。除了上文提到的坚持要素市场改革的长期方向，以弱化政府利用要素产权模糊而对企业施加干预的冲动，必要时还应直接规制企业在要素市场上的买方垄断。同步推进存、贷款利率市场化，维护合法合理的劳方维权，将损害劳动者权益的企业列入黑名单，清理废除地方政府在招商引资中采取土地、资源、税收、电价等偏向型优惠政策，以矫正要素价格的扭曲。充分发挥市场价格发现机制，促使生产要素价格适度提高，能够正确反映要素真实价值及市场供求关系，从而倒逼企业追求创新补偿，使其不再为争夺廉价资源而盲目扩张产能。
(三)统筹科技资源，实现创新驱动发展
要素扩张引发产能过剩的现象，相对不易出现在技术进步较快的行业。技术进步可有效缓解城镇化对产能过剩的刺激，帮助企业抵制政府的干预和诱导。治理产能过剩，根本上要依赖企业技术创新，加快实施创新驱动发展战略，完善以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系，提升制造业有效供给能力。
1.实行严格的知识产权保护制度，改进新技术、新产品、新商业模式的准入管理，为企业自主创新营造良好的竞争环境。完善知识产权保护相关法律，适当降低侵权行为追究刑事责任门槛，加重对侵权行为的量刑标准，并提高损害赔偿标准，进一步实施惩罚性赔偿制度，增强原创者从事科技研发创新活动的信心。合理划分权利人举证责任，降低权利人的举证难度和举证成本。明确商业秘密和侵权行为界定。破除限制新技术新产品新商业模式发展的不合理准入障碍。对创新产品建立便捷高效的监管模式，深化审评审批制度改革，优化审评流程，缩短审评周期，对新能源汽车、风电、光伏等新兴领域实行针对性准入政策。改进互联网、金融、环保、医疗卫生、文化、教育等领域的监管，支持和鼓励新业态、新商业模式发展。
2.建立技术创新市场导向机制，突出企业主体地位，强化普惠性政策支持，从而促使企业保持充足创新动力，并积极对接市场对创新的需求方向。构建企业创新对话与咨询的常态化机制，发挥企业和企业家在国家创新决策中的重要作用。更多运用财政后补助、间接投入等方式，支持企业自主决策、先行投入，开展重大产业关键共性技术、装备和标准的研发攻关。强化优化政府在创业孵化、知识产权服务的职能，推进第三方检验检测认证等机构的专业化、市场化改革，分类型构建统一的技术交易市场。地方政府尽可能减少偏向性财税支持，尽量采取普惠式研发支持。探索企业所得税加计扣除政策，完善高新技术企业认定办法，重点鼓励中小企业加大研发力度。发挥金融创新对技术创新的助推力，培育壮大创业投资和资本市场，提高信贷支持创新的灵活性，支持金融结构面向中小企业创新需求加快金融产品创新，建立知识产权质押融资市场化风险补偿机制。
3.盘活现有创新要素，促进技术流动、成果转化和二次创新，打造创新人才高地，在统筹协调的国家创新体系下推动技术创新发展。深入推进工业强基工程，强化基础零部件(元器件)、基础工艺、基础材料对技术创新的支撑与衔接，打造基础工艺创新体系，推动整机企业和四基企业协同发展。加快生产性服务业发展，鼓励互联网企业发展移动电子商务、在线定制、线上到线下等创新模式，支持其发展对产品、市场的动态监控和预测预警等业务，实现与工业企业的无缝对接。加大对科研工作的绩效激励力度，深化高等学校和科研院所科研评价制度改革，增强其原始创新动力和共性技术研发能力，推动高等学校、科研院所加强成果转移转化的统计报告。更重要的是，人才是创新第一要素的核心理念，应进一步优化人才政策，引导创新企业改变用人观念，探索新型用人和培养模式，加快落实科研人才双向流动机制的构建，建立高层次人才的合伙人制度，增强人才的主观能动性。
(四)利用外部市场，扩大对外产能合作
很多研究发现，传统的外贸增长方式已经无法帮助解决现阶段产能过剩问题。如果出口增长主要由大型国企拉动，其比较优势来源于对国内市场的垄断，那么旺盛的外部需求反而可能致使产能过剩加剧。我国应以新的方式来利用外部市场，创新贸易方式和经营方式，推动国际产能合作等新型外向型经济发展。
1.优化出口主体，借助一带一路机遇，实施出口市场多元化战略，使出口优势企业难以借助外需采取逆市竞争行为。传统外贸增长模式已不符合构建企业理性投资、高效利用产能长效机制的要求。以往凭借劳动力及资源环境成本优势获得的出口增长，给国内产业提供市场空间的同时，也加剧了国内企业对粗放增长的路径依赖，导致市场逆向选择、行业间非均衡增长。当前应把握一带一路建设机遇，加深同重点国家的经贸往来与合作，拓展出口伙伴国范围，创新外贸经营方式，从而使国内出口主体结构得到优化、非理性优势来源得到削弱。第一，优化出口主体，鼓励中小微企业开拓国际业务，推动市场主体以效率为优势有序开展出口竞争。控制盲目的出口促进政策和直接补贴，加快取消进出口收费项目，形成外贸企业松绑减负长效机制，防止乱收费问题反弹，提高贸易便利化水平。扩大短期出口信用保险规模，加大对中小微企业的支持力度。第二，继续实施出口市场多元化战略，重视对非传统目标市场的开发与长期经营。企业在出口中应积极开拓新兴经济国家市场，借助一带一路建设，充分利用多边和区域自由贸易协定、货币互换协议，与发达国家在新兴市场上展开角逐。进一步推动中国- 东盟自贸区框架下的货物和服务贸易协定中规定的开放进程，充分利用我国在这一地区的地缘优势。第三，在下一阶段出口市场开拓过程中，加强对海关特殊监管区、境外经贸合作区等商务平台的投资，鼓励外贸新型商业模式，改变贸易服务环节主要由境外公司提供的现状，加大对同出口贸易有关的研发设计、物流、广告、贸易融资等的支持。
2.基于全球网络化分工开展国际产能与装备制造合作，借助海外工程承包、劳务合作、直接投资项目，拉动目标明确的高效率出口，促进国内产能存量消化，并增强产能增量的投资理性。当前，全球产业结构加速调整，分割式网络化的生产分工兴起，发展中国家大力推进工业化、城镇化进程。这为我国构建经济开放新格局、促进国内产能高效利用提供了战略契机。目前，应立足国内优势，将钢铁、有色、建材、电力、化工、轻纺、通信、机械、航空航天、交通运输设备等作为重点行业，由市场机制带动对外产能合作有序推进。发挥工程承包优势和基础设施建设能力，充分利用现有资金、技术优势，鼓励各类企业扩大对外直接投资。以工程承包+ 融资、工程承包+ 融资+运营、工程承包+ 生产投资为主要形式，支持走出去企业提升对海外产业链和融资链的控制力。改变以往一味追求顺差的思路，允许局部性贸易逆差，适度扩大先进技术装备和资源型产品进口，由海外项目带动技术反向溢出。鼓励走出去企业与东道国企业合作，共同开发第三方市场。走出去企业必须遵守东道国法律法规，尊重其文化宗教习俗，配合其促进就业、发展经济和资源环境方面的需求，在企业用工、采购等方面提高本地化水平，加强当地员工培训。支持引导国内企业集群式走出去，鼓励大企业率先走向国际市场，带动一批中小配套企业走出去。要防止一哄而起、恶性竞争，根据国家经济外交整体战略有序推进产能合作，切实防控风险，避免因对外产能合作形成新的国内垄断，促使对外经贸合作对国内投资与生产决策产生有效的市场反制力。
