摘要：通过对新疆城镇化建设中所存在的总体水平偏低、发展不平衡、城镇化水平民族差异明显、可持续发展动力不足等问题的分析，指出当今影响新疆城镇化建设的成因。在此基础上，从政策环境、城乡规划、产业发展、城镇建设、可持续发展这5个方面提出新疆新型城镇化发展的具体对策。
关键词：新疆；新型城镇化；产业结构；可持续发展
Abstract： Through the analysis of low overall level，unbalanced development，significant ethnic differences of urbanization level，underpowered sustainable development which existed in urban ization construction in Xinjiang， pointed out which reasons affected its urban construction. Then put forward the 5 concrete countermeasures for new urban ization construction in Xinjiang which based on the policy environment， urban and rural planning， industrial development， town construction，sustainable development.
Key words： Xinjiang； new urban ization construction； industrial structure；sustainable development.
自党的十七大提出走中国特色的城镇化道路，2012年党的十八大又鲜明地提出了建设中国新型城镇化道路这一主题，并指出我国社会发展应当“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化的深度融合，工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、农业现代化的同步发展”[1]。在这一背景之下，新疆维吾尔自治区根据党中央精神制定了《新疆维吾尔自治区推进新型城镇化行动方针（2013― 2020年）》，将推进新型城镇化建设作为新疆实现跨越式发展和长治久安的重要战略选择之一[2]。然而，由于新疆生态环境脆弱、人口结构的民族差异性显著、区域内社会经济发展不平衡等现实原因的存在，使得新疆的城镇化发展还面临着诸多问题。因此，如何根据新疆新型城镇化的实际需要，制定具有针对性的对策，成为实现新疆城镇化迈向高水平、高层次、可持续发展的重要议题。
1 新疆城镇化建设存在的问题
1.1 城镇化总体水平偏低
1）历史上新疆城镇化建设起点低，城镇化率与全国平均水平差距明显。新中国成立初期，新疆的城镇化建设发展较快，1957年全疆城镇化率为16.86%，比全国平均水平高了1.46个百分点。但是1961年之后，新疆的城镇化建设处于徘徊发展的状态。1965年新疆的城镇化率仅为16.95%，比全国平均水平低了1.03个百分点；此后“文革时期”，新疆的城镇化率一直保持在16%～17%之间的水平[3]。改革开放后，新疆的城镇化建设有了一定的发展，城镇化率明显上升，但是增长速度与全国平均水平相比较为缓慢。2000年新疆的城镇化率为33.75%，比全国平均水平低了2.47个百分点；2013年新疆的城镇化率为44.47%，比全国平均水平低了9.27个百分点。新疆与全国城镇化率的差距有扩大的趋势。
2）城镇化率与经济增长速度不匹配。随着国家西部大开发战略的不断深入，新疆的经济增长速度也得到了迅速提升。2012年，新疆GDP较上一年增幅为13.54%，居全国第11位，位列中上游。此外，新疆其他经济增长指标也较快，其中投资增速居全国第一位，财政收入增速居全国第三位，城镇居民与农村居民的收入增幅也双双位居全国首位[4]。然而，与经济快速增长形成鲜明对比的是新疆的城镇化率却相对偏低，仅位居全国第26位。不仅与东部各省差距较大，在西部12个省市区内也仅排名第8位。
1.2 城镇化发展不平衡
1）疆域城镇化空间发展不平衡。按照地理区位的划分，新疆可分为北疆、南疆和东疆三大区域。2013年，北疆地区的城镇化率达52.51%，比新疆平均水平高8.04个百分点，其中人均GRP排名最高的克拉玛依市的城镇化率高达98.73%；东疆地区的城镇化率为38.54%，比新疆平均水平低了5.93个百分点；南疆地区的城镇化率仅为25.49%，比新疆平均水平低了18.98个百分点，人均GRP排名新疆后两位的喀什、和田地区的城镇化率均不足20%。可以看出，由于区域经济水平的差异性，新疆城镇化率的两极分化也比较严重。
2）城镇人口结构的不平衡性。城镇居住人口和户籍人口之间的统一是城镇化健康发展的重要标志，积极促进城镇农业户籍向非农业户籍的转变，有利于促进乡村劳动力经济地位的获得以及城镇劳动力市场的发展[5]。然而新疆目前较为严峻的问题就是除了克拉玛依等少数城市以外，大多数地区的非农业人口在城镇人口结构中比重较低，其中南疆、东疆地区的城镇非农业人口比重均不足60%；城镇化率排名全疆第二的乌鲁木齐市，其农业流动人口也只有近百万。可以看出，当前新疆户籍人口城镇化还相对滞后，很多生活在城镇的乡村务工人员还没有实现真正的市民化，城乡二元结构依然顽固，城镇化的实际质量还有待提高。 1.3 民族间城镇化水平的差异性较大
根据全国第六次人口普查资料所整理的数据显示，新疆的城镇化水平存在着明显的民族差异性。在新疆13个世居民族中，汉族的城镇化率为68.02%，比新疆平均水平高了23.55个百分点。其他人口城镇化水平较高的民族还有满族、俄罗斯族、乌孜别克族、锡伯族，城镇化率分别为90.09%、87.02%、70.28%、60.31%；另外，达斡尔族、回族、蒙古族的人口城镇化率分别为45.29%、42.81%、42.48%，同新疆平均水平相比略高或相差不大，具有进一步人口城镇化的潜力；维吾尔族作为全疆人口最多的民族，虽然占到了新疆总人口比重的45.84%，但是其人口城镇化率仅为21.87%，比新疆平均水平低了22.60个百分点。由于维吾尔族占南疆地区总人口的80.63%，因此其较低的人口城镇化率成为南疆地区城镇化水平偏低的重要原因。其他人口城镇化处于较低水平的民族还有哈萨克族、柯尔克孜族、塔吉克族、东乡族，城镇化率分别为22.27%、17.81%、15.44%、13.14%。
1.4 城镇化可持续发展动力不足
1）城市规模实力偏弱，县域城镇化程度有限。截至2013年末，全疆仅有2个地级市、22个县级市，除了乌鲁木齐的人口超过了200万以外，其余城市的人口均不足百万，其中人口在50万以下的小城市共16座，占新疆所有城市比重的72.73%；而同期城镇化率低于新疆的甘肃省，其地级市却多达12个，人口超过百万的城市有3个。在县域城镇化方面，新疆的68个县（自治县）城镇化率超过新疆平均水平的只有2个，67.64%的县（自治县）的城镇化率都不足30%。县域城镇化率偏低，表明新疆县域内中小城镇的人口吸纳能力还有限，有待进一步优化升级。
2）产业结构不合理，城镇化发展缺乏经济动力。产业结构的优化可以有效推动城镇化发展，第二、三产业的比重与城镇化水平呈正相关，尤其是第三产业对于推动城镇化发展具有重要作用[6]。按照一般经济规律，当人均GDP超过800美元时，第三产业应接近50%[7]。2000年新疆人均GDP为7 372元，已经超过标准；2013年新疆人均GDP达到了37 181元，折合5 993.6美元。然而截至2013年末，新疆第三产业比重仅为37.2%，比全国平均水平低了8.9个百分点。同时，南疆第二产业比重偏低，农业人口比例过高但是产值有限，区域产业结构性问题也比较突出，直接影响了劳动力转移以及人口的城镇化。
2 影响新疆城镇化建设的因素分析
2.1 根本原因分析
1）政府“以人为本”管理理念的缺失。李克强总理曾指出：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民[8]。”因此，新型城镇化建设所倡导的是“以人为本”，而非简单的造城运动。但新疆在推动城镇化建设的过程中，往往把重点放在了基础设施建设以及经济环境的营造，却忽略了对城市农民工等流动人员的关心。如很多农牧民在进入城市以后，由于缺乏社会网络和文化资本的支持，只能从事没有保障且收入较低的工作，有时还要遭受社会的歧视。虽然人在城市，却无法享受到城市的文明成果，最终沦为城市的底层人员。中国的城镇化建设已经由以往偏重规模的扩张向规模与质量同步提升的方向转变，因此，各级公共管理和服务部门应当与时俱进，转变工作理念和作风，从促进人的发展角度来推动城镇化，而不是简单地从城市或地区发展的角度来推进城镇化[9]。当前，新疆城镇化依然存在很多问题，如农民工无法真正市民化，乡村务工人员融入城市困难，都表明政府的管理理念需要进一步提升。
2）缺乏科学、长远的城镇规划。当前影响新疆可持续发展的突出问题是水资源短缺、生态环境脆弱，因此，新疆的城镇化发展最适合走资源集约化道路。但由于一些地方领导片面追求GDP，热衷于追求政绩和经济利益，不顾当地生态环境的实际承受能力，上任后仅着重于项目工程建设。虽然表面上拉动了当地的就业、推动了城镇化的进程，但也给当地的生态环境和资源的可持续利用带来了威胁。如新疆一些地区盲目扩大工业园面积，造成了土地资源的浪费，同时对于工业“三废”排放也存在监管不力，污染了当地环境。另一方面，城镇化建设过程中与人民群众利益密切相关的公共基础设施建设却存在一定的滞后性，基础设施供给不足，公共服务设施水平偏低，导致部分地区城镇化质量不高，没有实现“以人为本”的城镇化道路。另外，新疆城镇规划趋同化的现象也较为普遍，城镇建筑设计没有与当地的文化特色相契合。这种“千城一貌，万屋一面”的城镇规划不仅乏味，也不利于新疆丰富文化资源的开发。
2.2 自然条件的制约性
1）干旱气候所造成的绿洲“孤岛”城市。新疆深处欧亚内陆，属于干旱半干旱气候，生态环境脆弱。由于可供开垦、建设的土地资源有限，因此，新疆的城镇都集中分布在只占全疆总面积4.24%的绿洲之上。在沙漠和戈壁的分割之下，新疆的绿洲较为分散，也造成了其城镇之间地理距离偏远的特点。据测算，新疆城市间的平均距离为958 km[10]，因此很难像东部自然条件较好的省份那样形成具有经济联动效应的规模化城市群。同时，绿洲的分散性也造成了一些偏远乡村与所在地区城市距离过长，再加上交通不便、信息不畅，增加了乡村居民向城市流动的成本，影响了其流动的信心。
2）水资源短缺的限制作用。城镇化建设离不开必要的自然资源，其中水资源是城镇得以存在和发展的必要条件。新疆自古以来在城镇选址方面就有依河而建的传统，一旦水资源枯竭，城市就只能走向灭亡。历史上南疆地区至少有21座城镇因河流改道所导致的水资源短缺而被废弃[11]。从表2可以看出，降水量条件相对较好的北疆地区，其城镇数量以及城镇密度都明显高于降水量偏低的南疆和东疆地区。虽然南疆、东疆地区的人口总和达到了1 242.2万人，占全疆人口的54.86%，但是偏低的降水量所造成的水资源短缺限制了其城镇数量的增加以及城镇规模的扩大。 2.3 区域经济发展的不平衡性
城镇的出现原是经济发展的产物，城镇的建设同样也离不开经济的发展[6]。如果一个地区的经济总量偏低，且产业结构中，二、三产业所占比重较小的话，将不利于该地的乡村劳动力转移以及城镇化的发展[12]。当前新疆经济发展具有区域不平衡性特征，造成了不同地区间城镇化水平的两极分化，并成为制约新疆城镇化发展的重要因素之一。如2013年生产总值以及二、三产业增加值排名全疆第一的乌鲁木齐市，其城镇化率达到了72.09%；而生产总值和第二产业排名全疆倒数第二、第三产业排名倒数第四，人均GDP只有乌鲁木齐市的12.4%的和田地区，其城镇化率只有13.53%[13]。在调研中发现，凡是经济水平较为落后，二、三产业比重较低的地区，其中小城镇的规模都比较小且发展缓慢，难以形成产业集聚和人口集聚。而中小城镇作为新型城镇化建设的重要节点，其规模实力的薄弱性会阻碍城镇化的发展。
2.4 乡村少数民族劳动力转移意愿偏低
按照布尔迪厄的“场域-惯习”论的解释，每一个建立在文化基础之上的相对独立的社会空间即场域，都具有自身逻辑、规则和常规。同时场域中的群体或个人都按照自己的文化禀性进行感知、感觉和行动[14]。新疆乡村的少数民族群众的生产生活方式受宗教文化影响很大，不同于一种单纯的生存方式，因此，不能简单地用追求经济利益的理性人的“经济人”假设去考虑乡村少数民族的劳动力转移问题[15]。在宗教信仰体系的影响之下，少数民族有着属于自己一整套的饮食、作息、思维等文化习惯，很多少数民族农牧民依赖于本民族占主体的生活场域和社会资本。所以，对于很多乡村少数民族农牧民而言，向外迁移不仅要承担一定的经济风险，还要面对生活方式、饮食习惯的改变等诸多的文化不适应问题。再加上乡村少数民族本身较低的文化水平以及劳动力市场的不完善，造成了很多乡村少数民族劳动力转移意愿偏低，影响了其人口的城镇化。新疆作为民族地区，少数民族占到了全疆乡村人口的78.98%，因此，乡村少数民族劳动力转移意愿偏低成为阻碍新疆城镇化发展的重要原因之一。
3 新疆新型城镇化建设规划的对策
新疆的城镇化建设是一项长期而复杂的过程，其推进速度必须与当地的实际发展水平、经济实力、社会文化相协调，才能避免城乡发展失衡、生态环境破坏、贫困差距扩大、社会不稳定因素增多等问题。因此，就当前新疆的城镇化建设而言，一定要坚持一切从实际出发，不断完善城镇发展理念并抓住机遇，走新型城镇化发展道路，才能确保未来新疆社会经济的可持续发展和各族人民的安居乐业。
3.1 依托“一路一带”，合理规划城镇布局
“一路一带”是指当前国家所推行的以交通网络建设为先导，以国家间贸易活动为支持，通过促进与国外的贸易关系、产业输出，实现我国与沿线国家间的经济辐射与交流的一项发展战略[16]。其中新疆作为欧亚大陆东西走廊的重要陆路通道，成为这一战略的重要节点。因此，新疆应该抓住这一机遇，根据实际情况从三个方面来对新疆的城镇化建设进行合理布局：一是打破乌鲁木齐“一市独大”的局面，通过国家建设喀什经济特区的机遇，增强喀什市的高端产业聚集、科技创新和综合服务能力，将其打造为具有区域经济辐射功能的城市，以带动南疆地区的发展；二是通过交通网络的建设促进沿线城镇的发展，尤其是要尽快开通南疆地区的高铁服务，以促进新疆各区域间的经济联系，加快城市间的物资流动和产业输出；三是借助边境贸易的增强，以边贸业为基础，资源优势型加工业、特色旅游业为先导，积极打造边境城镇群和城镇带。其中，北疆要重点打造“伊犁-塔城-博乐”为一线的边境城镇带和以阿勒泰市为中心的边境城镇群，南疆要重点打造以喀什市为中心的边境城镇群。通过边境各个城镇的联动效应，促进边境地区的城镇化发展。
3.2 加强城乡统筹发展，实现城乡一体化
新型城镇化的一大特色就是将农村社区建设纳入到其建设体系当中，倡导城乡一体化的协调发展，以打破城乡二元结构，因此要加强城乡的统筹发展。首先，要不断完善乡村的基础设施建设和社会保障体系建设，尤其在道路建设、医疗卫生、职业培训等关系到农民切身利益的设施、服务方面要加大财政支持的倾斜力度；其次，加快城镇中户籍人口和非户籍人口在公共服务等方面的一体化和均等化发展，尤其要重视农民工等弱势群体在医疗保险、子女教育、社会保障等各方面的权益。同时要推进户籍改革，积极借鉴东部沿海省份的“积分入户”的政策制度，通过鼓励手段吸引符合条件的进城务工人员落户；再次，要通过建构具有经济联动效益的乡村特色产业来实现农民增收的长效机制，如在符合条件的乡村大力发展休闲农业旅游，吸引附近城镇居民的消费，促进城乡经济的互动等。
3.3 加快产业模式转型，促进产业结构的优化升级
走新型城镇化道路，需要建构以高新技术产业为引导、以传统优势产业为依托、以基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的现代产业体系[7]。新疆目前的问题是，现代化农业体系和工业体系尚未完全成型，新型产业还处于初级发展阶段，使其城镇化可持续发展动力不足。因此，要加快新疆传统农业的转型，不断提升农业生产技术的科技含量，加强农业生产的科学化管理水平，并在此基础上建立一套现代化的农业体系，为新型城镇化建设打下良好的基础；积极推动以信息化为导向、以集约型增长为主、与城镇化同步的新型工业化体系，并将资金技术密集产业和劳动型密集产业进行有机结合，以提高产业效益和劳动力的吸纳能力[17]；在新兴产业方面，要通过校企合作等方式，促进智力型和创新型产业的发展，并在此基础上推动信息化城市、智慧型城镇的建构。同时，在产业结构升级的过程中还要注重产业间的联动，以保证产业发展的活力和相互支撑的能力。
3.4 大力发展中小城镇，积极倡导城镇的特色化建设
针对新疆地域广阔、城市数量偏少、乡村少数民族劳动力转移困难与新疆城镇化发展之间的矛盾，应当大力推进距离乡村较近、落户门槛较低的中小城镇建设，积极推动农民的就近城镇化。一方面，通过不断完善基础设施建设、提升生活环境水平来提高中小城镇的人口承载能力，为周边乡村居民的就近城镇化打下良好基础；另一方面，积极鼓励吸纳劳动力多、附加值大、经济效益高的劳动技术密集型企业落户中小城镇，为乡村居民的就近城镇化提供经济上的吸引和保障。在城镇的规划建设方面，要努力在环境景观、建筑风格、商业经济等方面突显出地域化、民族化的特色。对于当地优秀的物质和非物质文化，要作为重要资源整合到城镇的旅游开发当中，积极打造文化旅游城镇，在促进城镇经济发展的同时，提升其知名度。
3.5 坚持科学发展观，推动生态城镇化建设
新疆生态环境的脆弱性要求新疆的城镇化建设必须坚持科学发展观，走全面协调可持续发展的道路。首先，政府要按照绿色GDP的衡量标准建立一套健全科学的城镇化测量指标体系[18]，对新疆城镇的环境容量、资源利用效率、扣除环境消耗后的实际产出等进行综合考察，并将其纳入到相关部门的政绩考核体系当中，改变传统城镇化发展中“重经济、轻环境”的错误理念；其次，要协调好城镇企业与生态环境之间的关系，在鼓励城镇企业发展的同时，也要加强对其生产可能造成的污染进行严格监管，还要加强土地资源的集约化管理，尤其要加强企业工业用地的严格审批，防止土地资源的浪费；再次，政府要加强城镇的生态文明建设，提高城镇居民的环境保护意识，积极通过媒体、社区活动等宣传方式来强调环境保护的重要性，并通过各种绿色公益活动来调动大家参与到环境保护当中，提高其保护环境的自觉性。
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