“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环，解决“三个1亿人”问题，需要的城市公共服务和基础设施建设投入相当巨大。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制，有效发挥政策性金融的引导和促进作用，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性金融风险，平稳释放城镇化潜力。
需求迫切
国家开发银行行长郑之杰告诉记者：“单靠一种模式不可能解决所有的融资问题。必须多渠道解决资金来源，特别是要继续发挥开发性金融在城市基础设施建设领域的作用，建立完善多元化的投融资机制”。
破解建设资金难题是推进新型城镇化需要重点考虑的问题。与发达国家相比，我国城镇化建设融资机制尚不健全，传统融资主体以政府为主导，市场化、社会化程度低，可持续性不足；新的融资模式又面临市场、机制等条件约束，培育发展不可能一蹴而就。在新旧体制交替之际，要尽力避免陷入“青黄不接”的困境。
郑之杰认为，从地方政府存量债务水平看，总体安全可控但潜在风险隐患不容忽视。近几年，伴随着经济社会的快速发展，我国地方政府债务风险备受关注。考虑到地方政府债务支出主要用于经济建设，而且相当一部分形成了优良资产，可以实现自我平衡，地方政府负债整体处于安全可控的范围。但也要看到，近几年，地方政府债务规模增长过快，融资成本较高，部分地方债务负担较重，随着债务集中到期、土地出让收入增长放缓，偿债能力面临考验。另外，从地方政府新增负债方式看，债券融资有利于债务透明规范但要考虑债券市场的容纳能力。按照新政策，地方政府可以采取债券筹资方式用于存量债务偿还和增量项目建设。这有助于促进地方政府隐性债务显性化，提升债务透明度，便于监控和管理风险。但从我国国情和市场环境看，如果地方政府大幅增加发债，将打破债券市场现有平衡，导致市场利率急剧上升。
从地方政府负债替代模式看，PPP模式有利于吸引社会资本但推广运用需要一个循序渐进的过程。PPP不仅是一种融资手段的创新，更是一种管理模式的变革，是政府与市场的完美结合，在国际上有着广泛运用，在我国具有广阔的推广空间。但由于相关法律法规、投资主体、市场基础、运作机制在我国尚不健全，相关各方都缺乏实践经验，PPP模式推广中涉及的政府职能转变、企业准入和管理水平提升、双方权责利关系的理顺都需要一个过程，必须逐步推进，逐步积累经验，逐步完善。
探索方式
据记者了解，国家开发银行在服务城镇化建设的实践中，开行形成了一套独具特色、行之有效的模式和做法：一是银政合作，雪中送炭。聚焦各地政府关注的热点难点问题，发挥政府组织协调规划优势和开行长期大额融资优势，促进形成政府与金融良性互动、共同推动城市建设的良好局面。二是规划先行，科学发展。加强与有关部门、地方政府的规划合作，以多元化融资方案促进规划向项目的转化和落地实施。累计参与新型城镇化、“一带一路”、京津冀协同、长江经济带等国家重点规划和省市县级城镇发展规划上千个。三是创新模式，建设市场。推动构建市场化主体，建立借用管还机制，强化投贷结合、债贷组合，通过PPP、BT、BOT、TOT等模式引入社会资本参与城镇化建设。四是融资引领，先锋先导。发挥开发性金融综合经营优势，创新金融产品，通过联合贷款、银团、信托、城市开发基金、债券承销、资产证券化、融资租赁等方式，拓宽城镇化建设的筹资渠道。五是防范风险，稳健运作。严把项目入口关，严格信用评级、授信评审、贷款审批和贷后管理，建立省、市、县三级债务总量控制机制和社会化的联合监督机制，全方位管控风险。
郑之杰说：“从前年中央城镇化工作会议以来，开行以棚户区改造为切入点，进一步加大对新型城镇化的融资支持，取得了积极成效。在国务院的直接部署下，开行成立住宅金融事业部，推进棚改业务专业化、集约化、精细化管理；实行“统一评级、统一授信、统借统还”模式，从总量、结构和操作上控制地方政府债务风险。”
多元化的资金保障
那么要如何解决地方政府性债务管理中的问题？郑之杰坚持建立完善多元化的投融资机制，并且他把完善可持续的城镇化资金保障机制归纳为四点：
一是关于存量债务甄别。目前，各地正按照有关要求，对地方政府性存量债务进行甄别。由于地方债务率会直接影响后续发债空间，各地对债务认定口径标准把握并不一致，一定范围内存在地方政府乘机“甩包袱”的现象，可能导致原有债务信用结构悬空，财政风险转变为金融风险。这当中，失去地方政府担保的城投债，信用等级、流动性会大大降低，极有可能沦为“垃圾债”，直接影响地方政府未来信用评级和公信力，带来再融资接续的困难。因此，在存量债务甄别过程中，应着眼于当前与长远、存量与增量的统筹平衡，加强对债务认定的指导，建立全国统一的口径标准，减少中央与地方的博弈，妥善安排相关债务的还款来源和担保措施。
二是关于政策平稳过渡。2015年是“十二五”的收官之年，稳增长、稳投资的任务仍然很重。许多在建、续建项目可能面临政策调整下的融资渠道变换问题，如果不能顺利过渡，极易造成资金链断裂，形成“半拉子”工程。要避免政策“一刀切”，对事关国家全局性、战略性的重点领域，比如棚改、水利、轨道交通等设立过渡期，过渡期内允许继续通过原有融资渠道筹集资金推进项目建设。
三是关于PPP模式创新。PPP模式是未来我国城市建设的重要融资渠道。推广过程中，除了要加快推进政府职能转变，还要建立完善相关法律法规，为社会资本进入创造条件。一是从立法和市场准入两个方面入手，建立公平公开公正的市场准入环境。二是推进PPP模式立法，确保各方在授权、设计、融资、建造、运营、管理和维护等方面的契约效力。三是加强监管，有效监督融资及项目实施过程中各方行为，切实履行合同约定的职能与义务，避免道德风险。
四是关于平台转型发展。自2010年6月国发19号文清理整顿以来，我国大部分地方政府融资平台公司已转型为规范的现代企业。要根据当前加强地方政府性债务管控的需要，进一步推进这些平台的转型发展，通过注资引资、特许经营、完善契约等方式，使其成为城市发展专业运营商、系统解决方案供应商等新形态，负责以BT、BOT等政府购买方式或接受政府特许经营、财政补贴和税收减免，承接有一定收益的地方公共设施建设项目。这样，既能继续发挥融资平台在市政建设方面的丰富经验，又能填补我国PPP模式推广中特殊目的公司（SPV）的空白，弥补管理和运营经验的不足，是阻力小、见效快、成本低的好方式。
总之，新型城镇化涉及城市建设、结构调整、深化改革等诸多重大问题，融资方式不可能仅限于一种或者某几种渠道。要在兼顾好支持发展和管控风险的前提下，鼓励百花齐放，共同推动形成财政资金引导、政策性开发性等金融支持、社会资本广泛参与的多元化格局，为新常态下积极稳妥推进新型城镇化建设提供可持续的资金保障。
