摘 要 本文针对新型城镇化进程与落后的消防管理工作机制的突出矛 盾，从《消防法》赋予地方各级政府的公共消防设施规划、督促消防机构执法、设立基层消防监督力量等三项管理职能现状出发，分析现阶段消防安全管理工作困境，探索城镇化进程中地方政府管理公共消防安全工作的新思路。
关键词 城镇化 消防管理 政府职能
基金项目：2014年河北省高等学校人文社会科学研究重点项目《法治视野下的新型城镇化与公共消防管理问题研究》（编号：SD145001）。
作者简介：蔡昊燃，中国人民武装警察部队学院硕士研究生，研究方向：消防法学。
一、地方政府消防管理职权分析
现行《消防法》赋予了地方政府规划公共消防设施、督促消防机构执法、指导建设基层消防监督力量等三项领导管理职能。
1.落实消防规划，建设公共消防设施。各级政府对于其辖区内的公共消防设施，负有纳入城乡规划、组织实施、及时维护更新的义务。地方政府应当严格按照消防法律法规，结合当地实际，合理规划城乡消防安全布局。对于列入市政规划的消防基础设施建设，政府应保障其落实到位，消防设施、装备不足或者不适应实际需要的，应予以增建、改建、配置或者进行技术改造。
2.指导建设基层消防监督力量。村民委员会、居民委员会作为基层消防监督主体，直接管理基层消防工作，涉及到防火巡查、消防宣传、制定火灾预案等基层消防工作。依照《消防法》第三十二条的规定：“乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。”政府应当对村委会和居委会的工作人员进行消防培训，提升其理论水平，并对其负责的防火工作提供支持与帮助。
3.督促消防机构执法工作。政府作为监督主体，依据《消防法》第五十二条规定，有权对公安机关消防机构及其他消防责任主体履行职责情况进行监督，纠正执法机关的执法过错及不作为行为，并建立落实严格的消防工作责任制。同时县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全隐患排查工作，对于公安机关消防机构书面报送的重大火灾隐患单位，及时督促其整改。
二、城镇化建设过程中存在的消防管理难题
（一）城市消防规划不完善，消防设施建设滞后
城乡消防规划由地方政府制定并组织实施，然而在具体建设过程中，存在规划制定滞后于城市发展现况，规划落实受阻，消防设施建设欠账过多的问题。随着城市面积的急剧扩大，城市消防规划的编制普遍滞后于城镇的建设，并未随着城镇的扩大及时编制新的消防规划。 部分地区虽然编制了消防规划，但由于地方政府预算协调不一致、土地权属混乱等原因，导致消防规划实施不到位，规划仍停留在文本上。在城镇化过程中，不少城郊的乡村被吸收并入城市，城乡结合部及城中村的土地权属混乱，集体所有的土地与国有土地并存，在此类地区市政规划难以落实，村民多数自建房屋，公共消防规划更是无法落实。财政预算不足也是规划落实难的一大原因，消防基础设施建设方面欠账过多，城镇消防站数量不足，消防水源建设相对滞后，消防车道狭窄，消防装备落后，达不到相应的国家标准。政府在消防规划中提出的建设方案，在落实过程中大打折扣，给消防安全埋下了巨大隐患。
（二）消防机构监管存纰漏，工程审核验收不严格
公安机关消防机构负责对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。目前，消防机构在行驶监督管理职权时，主要存在以下两个问题：一是为保障经济发展需要，放松监管要求。机关、团体、企业、事业等单位开工建设建筑工程前，须将设计文件交由消防机构审核，在施工、验收等过程也须全程接受消防机构监督。对利于当地城镇发展的企业、事业单位的建筑工程，政府通常要求对其予以照顾，放松对其监管要求，没有严格依照消防安全技术规范进行审核，甚至出现未审先建的现象。由于监管力度的减弱，导致新建的建筑工程出现不少消防安全问题，甚至造成无法根除的先天性消防安全隐患。二是消防机构的行政处罚力度较小，单位、个人违法成本较低，难以形成威慑。罚款是公安机关消防机构较常使用的一种处罚方式，《消防法》中罗列了比较详实的具体适用事项，大部分违法行为通过罚款进行处罚。然而，《消防法》规定的罚款最高额度为三十万，在经济快速发展的今天，违法成本相对较低，对房地产商、大型企业来说，构不成威慑。因此，违反消防法律法规的现象屡见不鲜，难以通过处罚进行遏制。
（三）城镇防火监督难落实，安全责任制缺失
城乡结合部、农村的防火监督、火灾隐患排查工作一直存在监管力量不足、责任落实不到位的问题。现行《消防法》设立了城乡二元化的消防管理机制，政府指导和帮助村民委员会、居民委员会在农村、城镇社区开展消防工作，其工作内容主要有：指定主要消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。派出所作为第四级消防监督主体负责加强日常消防监督检查，查处火灾隐患和消防违法行为。然而在实际工作中，村委会与居委会并无实际的执法权，大部分工作停留在指导及宣传层面，对于城镇社区违反消防法律法规的行为，无法进行有效的管理与制止。城镇地区派出所由于管辖区域较大，警力有限，多把工作重心放在刑事、治安案件管辖上，对防火工作并不重视。城乡结合部、农村防火监督管理还留有较大空白，需要进一步建立完善的监管体系，加大监管力度。
三、探索和创新公共消防管理工作对策
城镇化建设是一个涉及多方面内容的社会及经济演进过程，需要由政府统筹规划，多部门机关协调配合，才能和谐发展。公共消防管理工作也是如此，针对城镇化建设带来的新挑战，需要由政府领导，充分履行政府职权，才能适应新形势下公众对消防安全的需要。 然而，由于《消防法》中没有规定地方各级政府的法律责任，导致地方政府在消防工作中出现责任落实不到位，乃至出现失职或不作为等现象。因此针对新型城镇化建设所带来的难题，消防工作要打开新局面，必须在政府管理职权上下功夫，落实消防工作责任制，创新管理方式。
（一）落实消防规划，及时跟进城镇化建设脚步
针对新型城镇化的特点，地方各级政府在编制消防规划时，一方面应结合本地实际消防需求，考察论证，适应新型城镇化发展，合理部署城镇消防力量；另一方面也应该考虑财政承担能力，编制合理消防规划，使其与经济发展相适应。在新建、改建和扩建城市时，及时落实消防规划，确保预算充足，与其他基础设施同步建设，逐步建立起与当地经济发展水平相适应的城市消防安全体系。针对规划落实不到位的情况，应采取将消防规划落实情况列入政府政绩考评项目之中，由上级政府负责监督，对于不落实消防规划的部门领导人进行问责，确保责任落实到位。同时，公安机关消防机构也应参与监督，对于在消防监督检查中发现城镇消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，应及时书面报告当地政府，若当地政府仍不作为，应向上级消防机构反应情况。针对因消防规划落实不到位，引起重特大火灾事故的情况，应对地方政府的规划负责人进行追责。
（二）加强地方政府对消防工作监管力度，督促火患整改
对于未审先建的现象，地方政府应严格依照《消防法》有关规定，加强消防监管力度，完善对消防工作监管机制，开展联合执法，实施综合整治、源头管控。在当地政府的统一领导和积极协调推动下，建立消防工作联动运行机制，各部门严格把关，非经消防审核不得发放规划许可证或建筑施工许可证。对于已经存在的火灾隐患，实施挂牌整改制度，由政府牵头督促火灾隐患整治，并定期对火灾隐患整治情况进行检查核实，及时跟踪回访，建立追责制度，确保火灾隐患整治清除。对于乡村、城乡结合部地区的自建房屋火灾隐患，应当进一步落实“网格化”消防责任制，将各个村、镇、街道细分为网格片区，夯实消防安全网格化管理工作基础，通过固定责任人，固定工作任务，统一工作标准和要求，建立社会化巡防体系，发现火灾隐患及时督促整改 。以每一个“网格”的安全来保证大局的安全，以每个场所的安全串联全局的安全，确保消防动态监管到位。
（三）建设城镇体系化消防管理制度，提升基层消防监管水平
随着城镇化的逐步发展，消防管理工作也愈加趋向于复杂化，仅通过政府、消防机构开展消防管理的工作模式已日益满足不了社会对消防管理的需要，必须建立城镇体系化、社会化消防管理制度。政府应当依照《消防法》
第二条、第三十三条及第三十六条的规定，吸纳各街道办事处、社区居民委员会、村委会、派出所、企业单位专职消防巡逻员作为消防管理力量，建立多层次、体系化、社会化的消防管理制度。明确各级消防管理主体在消防工作中的职责，各尽其职，建立监督机制，确保责任落实。通过给予经费保障，进行消防业务培训等方式，充分调动广大基层消防监督力量，发挥其主观能动性，提升基层消防监管水平，起到群防群治的作用。同时，在开展消防管理时应发挥公众力量，激发公众参与热情，形成监督合力，利用消防热线和微博网络平台畅通民意渠道，深入联系群众。
四、结语
消防安全是城镇化建设过程中的重要保障，现阶段的公共消防管理工作尚存不足。政府应在消防管理工作方面发挥主导作用，积极落实《消防法》赋予的具体管理职权，推动公共消防管理工作不断发展，保障消防工作与经济社会发展相适应，为新型城镇化建设保驾护航。
