【摘 要】目前，新型城镇化建设正如火如荼地进行着，其核心要求是实现人的城镇化，但是在实际推进的过程中，部分地方政府打着“新型城镇化”的名号，走的仍是“传统城镇化”的老路，出现了种种弊端。为真正实现新型城镇化，必须彻底摆脱传统城镇化发展的路径依赖，政府要从全面主导向有限主导转型，在政府、市场和社会三重力量的协力推动下，实现新型城镇化持续、健康的发展。
【关键词】新型城镇化；政府有限主导；政府与市场；政府与社会
党的十八大后，新型城镇化再度被提升为国家战略，新型城镇化建设的热潮由此高涨起来，呈现出良好的开局势头。但是，部分地方在推进新型城镇化进程中，仍然依靠行政手段强制推动城镇建设，而忽视市场和社会的推动作用，“造城运动”、“被城市化”等现象频频出现。从当前的实践来看，政府要从全面主导向有限主导转型，从而发挥市场调节的作用、给公民社会以发展空间，这成为新型城镇化落到实处的前提和保障。
一、新型城镇化发展的逻辑：政府全面主导向有限主导的转型
众所周知，我国城镇化发展的起点是非常低的，但是长期以来，在政府的全面主导下，城镇化率迅速提升，取得了显著成效。但是，不可否认的是，这种政府全面主导的“重物不重人”的城镇化发展，其推进城镇化发展的方式存在诸多问题，不可持续发展的种种弊端也日益显现。
不难发现，传统城镇化发展的种种弊端都可归咎于政府全面主导的推进方式：政府全面主导的城镇化推进方式助长了官员的某些个人意志与行为，他们以“加速城镇化进程”为名，行官员的政绩需要之实，使得“土地城镇化”快于“人口城镇化”；政府全面主导的城镇化推进方式异化了政府职能，导致地方政府“公司化”行为、权力寻租现象频发，严重影响政府的公信力和政府形象；政府全面主导的城镇化推进方式对于广大农民而言，均是被动的城镇化，广大农民在背井离乡的同时，也享受不到城镇化发展的成果，在传统农民和市民的夹缝中生存，身份认同模糊。
面对传统城镇化发展不可持续的瓶颈状态，新型城镇化的战略部署呼之欲出。新型城镇化与传统城镇化的最根本区别在于：实现城镇化的目标不同，新型城镇化的目标是要真正实现“以人为核心”的“人的城镇化”。新型城镇化以人为本的这一本质特征必然要求政府职能的深刻转变――服务型政府的实现，具体到城镇化过程中，即由政府全面主导向政府有限主导转变，这便是新型城镇化超越传统城镇化的根本之处，也是新型城镇化发展的内在逻辑。
值得强调的是，新型城镇化过程中政府的有限主导，并非是要消除政府的作用，而恰恰是为了提高政府干预的效率和质量，真正发挥其该发挥的作用。切实转变政府职能，使得政府真正只做其能做到、并且能做好的事情，使政府成为一个真正的公共服务型政府。政府的有限主导，无疑是推动、保障新型城镇化持续、健康发展的必要条件。
二、新型城镇化建设中政府有限主导的路径选择
（一）政府与市场：政府有限主导、充分发挥市场调节作用。从实践来看，推进以人为本的新型城镇化建设，其承载的含义已远远超过经济领域。推进人的城镇化、实现农民市民化面临的最大障碍在于现行的户籍制度、土地制度、财税金融制度、社会保障制度的不完善和不健全。然而，我们必须清醒的认识到，时下要进行这四大改革，必然要触及现有的各种权力和既得利益格局，它并非是一个部委或地方政府所能推动的，唯一只有依靠中央政府的权威来推动。因此新型城镇化建设，要充分发挥中央政府的优势主导作用，通过中央政府顶层设计来协调推进户籍制度、土地制度、财税金融制度、社会保障制度这四方面的改革，从而为实现人的城镇化扫除障碍。
同时，市场是新型城镇化发展活力的源泉，高质量的新型城镇化只能通过进一步深化市场化改革来完成。其实只要拥有一个公正、公平的政策环境和市场竞争条件，中国的企业家和农民作为市场经济的主体，他们的经济理性会告诉他们应该到哪个城镇发展、发展什么产业、上什么项目，这种理性选择能够激发出选择者自身发展的内在动力。同时可以避免“有城无市、有城无业、有城无人”的资源配置混乱、以及农民“被城市化”和“造城运动”等伪城镇化现象的出现。
（二）政府与社会：让权于社会，保障公民权，实现人的城镇化。目前，政府主导下的城镇化对于农民以及市民来说，都是被动的城镇化。农民变为了新移民，面临着社会权利、政治权力、社会权利的相对剥夺，而市民则面临着与新移民竞争享受基本公共服务的现实。若能让权于社会，保障新移民的公民权，则有助于实现人的城镇化，保障市民的公民权不会随着新型城镇化的发展而受到削弱，则为人的城镇化的实现扫除了部分障碍。那么，目前政府应让权于社会，将其主导下的遭到损害的权利得以回归：在新移民的经济权力的回归上，政府应实现城乡统筹就业与平等就业、建立善待城市新移民的用人机制、保护城市新移民合法财产权；在新移民的政治权力的回归上，构建城市新移民政治权利保障机制、出台保障城市新移民政治权利的法律法规、加强城市新移民群体的组织建设等；在新移民社会权利的回归上，政府应完善社会保障制度、实现自由迁徙权利的回归。同时，政府还应把握好新移民和市民的平衡，使得市民的公民体验不至于因新移民的涌入而受到影响。
面对传统城镇化的种种弊端，新型城镇化的提出在一定程度上解了燃眉之急。但是，要真正实现新型城镇化，政府必须处理好与市场、与社会的关系。科学界定新型城镇化中政府有限主导的职能定位；充分发挥市场机制主导作用，开创新型城镇化发展的活力源泉；让权于社会，保障公民权，实现人的城镇化。在政府、市场、社会三者合力作用下，推动新型城镇化的健康发展。
