作者题记：2013年9月下旬，笔者随发展中国论坛“山东德州新型城镇化建设”调研组到德州市调查，听取了市委、市政府主要领导的情况介绍，与小城镇德州研究中心、德州市委农办、发改委、民政局、国土资源局、住建局、规划局、农业局、金融办、人民银行等单位主要负责人进行了座谈，实地调查了德州市的4县（区）16个农村产业园区和新社区，即：德州经济技术开发区袁桥社区，陵县五李社区，齐河县的李官、宣章、大黄、华中、洪州、古城苑等社区、园区，黄河生态文化旅游大观园，禹城市的鳌龙、夏季、王子付、梁河、驻地、滨河、邢店等社区和产业园区。本文在实地调查的基础上形成。
摘要：德州“两区同建”为中国城市化转型提供了范例。它启迪我们：新型城镇化应该在拉动经济增长的同时，有效解决当前越来越难以忍受的“城市病”；新型城镇化的重点应该用足用好“小城镇、大战略”，促进“三农”现代化，缩小而不是扩大城乡和工农差距；新型城镇化应当考虑打破国家垄断土地一级市场，从根本上化解日渐凸显的、由征地、拆迁等诱发的社会冲突；新型城镇化应当在坚持农村基本经营制度和“乡政村治”格局的前提下，高度重视经济社会制度配套改革和创新。
关键词：两区同建；经济转型；新型城镇化
前言
中共十八大提出的新型城镇化战略，无疑是扩大内需、撬动中国经济持续增长的强大引擎，同时标志着中国城市化转型。问题在于新型城镇化在撬动新一轮经济增长的同时，如何化解下列三大突出问题：其一，大城市越建越大，堵、霾、涝等“城市病”越来越挑战人们的忍受极限，城市管理中的矛盾和冲突越来越突出；其二，建设用地需求日益旺盛，但土地资源日益稀缺，由征地、拆迁诱发的社会冲突甚至对抗越来越难以化解；其三，农业、农村和农民现代化，与工业化、城市化的差距不是在缩小，而是进一步扩大。新型城镇化如果不能有效解决上述矛盾，我们就没有完成城市化转型，所谓新型城镇化只不过是“穿新鞋、走老路”。
“两区同建”，是山东省德州市（注释专栏1）推进新型城镇化的一种模式，这种模式概括为：以农村城镇化为重点，以农民生产方式和生活方式转变、就地就近市民化为路径，同步推进农村产业园区和新社区建设，并纳入全市城镇化体系来规划和管理，追求全域农业产业化、工业现代化、社区城镇化良性互动和协调发展的目标。德州“两区同建”的实践，为我们走出上述困境，破解新型城镇化难题提供了先行试验和示范。
注释专栏1：德州市基本情况
一、把“两区同建”作为全域工业化、
城镇化和农业现代化同步
推进的大战略
德州“两区同建”缘起于2007年宁津县柴胡店镇东崔村等5个村农民自发的实验（注释专栏2）。
注释专栏2：东崔等5村“两区同建”的自发实验
德州市委、市人民政府经过反复研究认为：东崔村“两区同建”的做法，顺应了国家扩大内需、确保国民经济持续增长的战略需要，契合了城乡一体化发展的总要求，找到了加快推进农区城镇化、农业产业现代化的新路子。2009年，决定将东崔村“两区同建”的做法上升为全市工业化、城镇化和农业现代化同步推进的大战略。他们的做法是：
2。发展布局“全域城镇化”。按照城乡一体化发展要求，编制全市中心城市、次中心城镇（县城关镇和中心镇）、小城镇（其他建制镇和乡政府所在地）和小集镇（村级社区和产业园区）四级城镇发展规划体系，把中心城市的龙头作用、次中心城镇的纽带作用和小城镇与小集镇的基础作用串联成一个全域城镇化、功能互补的体系。其中：德州市级规划包含1个德州中心主城区、10个次中心城市（县城）、36个中心镇、710个小集镇（农村社区）和1 538个农村产业园区。各县（市、区）编制了县域城镇化建设规划，比如：齐河县编制了“三区连体（县经济开发区、黄河国际生态城、县主城区），四同推进（潘店煤电化工产业园区、齐河济南特别T业同区、华店民营创业园区、矿区工业园区），五镇支撑（中心城镇）、60个大型社区”遍布的全域城镇化规划，让全县50万农民全部住进新区，实现全域城镇化；陵县依托德州市“四纵三横”路网规划，把国道、省道沿线的糜镇作为陵县次中心，把徽王、郑家寨、神头三镇作为县域中心镇，再沿交通干线布局50个大型农村社区，形成了以县城为龙头、中心镇为纽带、农村大型社区为基础县域城镇化体系（县域城镇化、农村社区和园区规划一张图）。 3.推进策略“多型”并举，因地制宜，采用多种推进模式。
4.多种、多级规划相互衔接，把区域经济发展总体规划及城镇建设规划、土地利用规划、公路建没规划等多种类型的专项规划，以及市、县、乡、村四级规划衔接成一个整体，同时强调规划法规的约束作用。
二、整体推进，分类建设，着力于全域农村社区城镇化和产业现代化
德州市“两区同建”，按照中共十八大关于“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”的要求，整体推进、分类建设。典型案例（注释专栏3）告诉我们，德州“两区建设”有两个主要着力点：
（一）产业园区建设着力于新型农业经营体系和现代产业体系
德州市按照集约、就近、就地原则和“四化同步发展”的思路，将工业商业大项目引进市（区、县）经济技术开发区和次中心城市，较大的工业、商业和旅游项目引进中心镇和示范镇，农村社区（小集镇）以发展现代农业产业园区为主，形成了三种类型的产业园区。
2.特色农产品产业园区着力于构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。如陵县陵城镇五里社区的日光温室法国西葫芦生产基地，齐河县刘桥乡洪州社区的绿都现代农业示范园，大黄乡大黄社区的食用菌规模产业园，禹城市安仁镇王子付社区和奶牛养殖产业园，市中街道鳌龙产业园的观光采摘区，温泉度假中心等。
（二）依托产业园区，建设方便农民生产、生活的农村新社区
与不同类型的农村产业园区相适应，建成的农村社区也分为三种类型：
1.“城中村”按城市社区规划建设，住宅楼以高层和多层为主。如德州经济技术开发区的袁桥社区。
3.具有地域文化保护价值的传统村落，按照浙江经验进行修复整治，保持传统村落景观和乡土文明。
所有农村社区都按照“五化、八通、八有”的规划建设配套和服务设施。五化即硬化、绿化、亮化、净化、美化；八通即通水、通电、通暖、通气、通油路、通宽带、通电话、通有线电视；八有即有幼儿园、小学、敬老院、卫生室、警务室、超市、中心广场、社区服务中心。
注释专栏3：“两区同建”典型案例
社区同步建设了1000亩的洪州绿都现代农业示范园，采用农民入股的方式成立了农业合作社，实行“基地+合作社+农户”的生产形式，吸纳400余名群众在园区就业。目前，旧村拆除复垦完毕，建设了千亩核桃园，是仝省土地增减挂钩政策示范社区、生态文明建设示范社区。
社区配套建设了王子付奶牛养殖产业园区和舜禹生态果蔬采摘园。其中奶牛养殖产业园区占地面积约220亩，现有奶牛养殖户75家，奶牛存栏量达3000头，主要从事奶牛养殖和鲜奶销售。在经营管理上采取统一建设标准、统一疫病防治、统一技术指寻、统一青贮氨化、统一购销服务、分尸饲养管理的“五统一分”管理模式。2012年以来，王子付奶牛养殖产业园区在原来的基础上又投资5000万元对园区进行提档升级和扩建。扩建完成后预计年产值1500万元，仅王子付牛养殖产业园就可转移农村劳动力300余人。
该社区依托城郊的区位优势，投资600万元，建成了“四季青”蔬菜瓜果批发市场，日均交易量700吨，成为禹城周边最大的蔬菜集散地。
三、坚持和完善农村基本经营制度和基层自治制度，化解农区
城镇化中的难题
（一）市场运作、社会帮扶、政府支持，多渠道筹集“两区同建”资金
德州市经过测算，在农村新社区建设一套150平方米的楼房，需要投入15万元左右，以当前农民收入水平，拿出这么多钱新建家园不现实；同时，要在每一个社区建设1个或若干个产业园区，无论基层财政、村社集体都无力承担建设的巨额投资。如何在不增加农户、村集体和基层财政负担和压力的前提下，确保农村社区和产业园区建设顺利推进，解决资金问题就成了“重中之重”。德州市采取“市场运作、社会帮扶、政府支持”方式，多渠道筹集“两区同建”资金。
1.争取金融部门支持，充分发挥其融资主渠道作用。比如：禹城市内各级金融部门共融资3.7亿元用于“两区同建”。
2.成立投融资担保公司、村镇银行和民间资本管理公司，动员社会资本参与“两区同建”。比如：2013年1～7月，齐河县通过上述办法，动员全社会融资185亿元用于“两区同建”；为了规范“两区同建”资金筹集、使用和管理，齐河县政府出台《新农村建设融资管理办法》、《农村社区建设专项资金管理使用办法》等文件。
3.引导企业参与“两区同建”。德州市引导企业投资农村社区和产业园区建设。比如：齐河县引导山东坤河旅游开发有限公司投资2亿元，与祝阿镇古城苑社区共建，形成“村企共建”模式；禹城市BT模式，先由企业融资建设，政府再完全回购，采用这种方式建设了油坊社区、张庄社区，建设规模达到14万平方米；齐河县以省级农业龙头企业康瑞食用菌有限公司为龙头，带动中小企业共13家落户，投资10亿元建设大黄乡食用菌规模产业园。
（二）坚持和完善农村基本经营制度，化解城镇化进程中错综复杂的土地矛盾
“两区同建”最难处理的是农村土地利用、使用关系。德州市的经验是：
2.合理补偿，确保农民宅基地使用权落到实处。德州市对农民宅基地处置方式：一是旧村拆迁，农民搬入新社区置换出的土地复垦为耕地，经国土资源管理部门验收后每亩给予13～15万元补偿，其中50%用于旧村拆迁和新社区公共设施及配套建设，50 9，6由村级集体经济组织和农民按比例分配，一般情况下，每农户可获得6万元左右（如齐河县）补偿用于购房。
4.利用国家“城乡建设用地增减挂钩”政策，置换出来的部分土地指标由全市统筹，用于市域工业化、城镇化建设。
（三）坚持和完善村民自治制度，理顺农村基层治理结构。提升农村社区公共服务水平
合并行政村、建设农村社区，对坚持和完善农村“乡政村治”格局提出了新要求。德州的做法是：
1.行政村合并，村集体经济组织暂缓合并，土地所有权及使用关系坚守以原村民小组的边界。目前，全市8319个行政村已经合并为3070个，但农业局经管统计的村集体经济组织仍然为8319个。条件成熟时，采取多种方式逐步理顺行政村域原村集体经济组织的关系。
2.合并后的行政村，按照德州市委、市政府“凡合必选”的规定，重新进行换届选举。农民十分关心未来的生产、生活，因此表现出极大热情，踊跃参加选举，许多外出打工的农民也纷纷回家投票，全市共有190万村民参加了选举，社区选民参选率达85%。
3.成立社区党组织和管理组织，社区党组织按照党章关于农村基层党组织的有关规定设立和建设，社区管理组织参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关要求建设。比如齐河县探索的社区党组织、自治组织、经济组织、服务组织、监督组织“五位一体”管理体系和模式。下一步，德州市将进一步理顺乡级政府、社区和行政村之间的关系并建立新的管理体制和机制。
4.探索农业社会化服务体系和社区公共服务体系组合体制和机制。比如各社区都建立了社区服务大厅，德州市政府提出“社区六进”把市县政府的服务下沉和延伸到农村社区，在农村社区形成了农资供应、农机服务、农产品销售服务、金融和邮政服务、计生和民政救助、消防和警务服务、物业管理、大型超市等生产性、公益性、市场性服务有机结合的整体。
四、结语
但是，如果不尽快完成城市化转型，不解决本文开篇所指出的三大突出问题，新型城镇化就没有“破题”。德州的实践迫使我们反思：以农民工及其家属和子女进城定居、转变为市民的城市化道路究竟还能走多远？农村改革35年来，进城农民工已经达到2.6亿人，有的经历了“两代人”代际传承，“农民工”的帽子仍未摘掉，他们中的绝大多数仍然在流动，出现了社会学家陆学艺先生所说的“流动的社会”。难道我们的专家、学者和政府真有招数使他们市民化？除非农民工赚足够多的钱，有足够大的勇气放弃农村土地及住宅。因此，城市化不能仅仅理解为让大量农民进城。新型城镇化应该理解为：农民生产、生活及基本公共服务供给的方式和水平的市民化，是进城？还是就地、就近市民化，由农民自由选择，由县域和村域经济社会发展水平来决定。按照十八届三中全会《决定》“推进农业转移人口市民化”不能紧紧盯住农民的“户口簿”，而要把主要精力放在关心进城农民的财产权退出（农村集体）和进入城市社区的问题。
德州“两区同建”为中国城市化转型提供了范例。它启迪我们：新型城镇化应该在拉动经济增长的同时，有效解决当前越来越难以忍受的“城市病”；新型城镇化用足用好“小城镇、大战略”，不断促进农业、农村和农民现代化，缩小而不是扩大城乡和工农差距；新型城镇化应当考虑打破国家垄断土地一级市场，让农民集体建设用地不经过国家征收直接用于工业化和城镇化建设，从根本上化解日渐凸显的、由征地、拆迁等诱发的社会冲突；新型城镇化应当在坚持农村基本经营制度和“乡政村治”格局的前提下，高度重视经济社会制度配套改革和创新，以应对经济社会结构变化对城乡治理的挑战。
