摘 要：基于S省教育厅已核准的八所本科高校章程的文本分析发现，地方高校章程普遍较好地回应了现代大学制度建设的呼声和要求，内容涵盖了高校治理结构的基本方面，彰显了以学术为本位、保障学术自由的大学精神。但是，也存在着可操作性较差、办学特色不足以及制定修改程序不规范等共性问题。建议地方高校的章程编制应该减少抽象描述，增强可操作性；凸显高校个性特征，彰显办学传统和特色；在制定和修改过程应鼓励师生参与。
关键词：地方高校；大学章程；文本分析
一、引言
大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是高校设立的法定条件和依法治校的重要依据，也是传承学校历史传统、体现办学宗旨、彰显教育理念、积淀大学文化的重要载体。根据《国家教育事业发展第十二个五年规划》、《中华人民共和国高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》等法规的精神要求，S省教育厅于2015年提出“一校一章程”的目标。截至目前，已有36所本专科高校的章程经省教育厅核准生效。那么，这些已经核准生效的高校章程有何共性特点，又存在哪些不足和需要改进的地方呢？本文基于该省拥有博士点的八所高等院校的章程文本分析，对这一问题做出回答。
二、八所地方高校的共性特点
（一）较好地回应了现代大学制度建设的呼声和要求
建立现代大学制度，是大学章程的核心功能之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要从完善治理结构、加强大学章程建设、扩大社会合作、推进专业评价四方面建设现代大学制度。S省八所高校的章程均在其序言中对此做出了回应，将完善现代大学制度作为章程制定的重要出发点，并在其总体文本上体现了建设现代大学制度的趋势和要求。
从八校大学章程的内容结构来看，均从明晰党政关系、尊重基层学术组织权力、尊重师生的权利保障、重视社会参与等方面对大学制度做了详细规定。在保障学术自由方面，均提出建立健全学术委员会组织，重视教授治学。例如，B大学在学院（系）设立院（系）学术分委员会，支持学院（系）根据实际探索教授治学的途径和形式，尊重和保障学院（系）学术管理创新，赋予学院（系）在人才培养、科学研究、学科建设等方面更多的自主权，发挥学院的办学主体作用，明确教授对学术事务的主导作用。在政府对学校的宏观管理和大学的办学自主权的落实上，八所高校均在大学章程第一章“举办者与学校”中划分了各自的职责权限，保障大学的合法办学自主权，进而明晰了政府和高校之间的管理界限，防止政府的越界管理，发挥政府实施宏观调控的职责，为大学提供发展的政策支持，这将在一定程度上落实了高校依章自主管理的治理模式。
（二） 内容涵盖了高校治理结构的基本方面
大学章程是依法治校的重要组部分，它对大学内外部治理体系做出明确规定，使高校运行建立在有章可依的法治基础上。从八所高校大学章程要素的构成来看，从内部管理体制、组织机构设置、教职工、学生、经费资产管理制度，到高校与政府、社会等外部关系的规定说明，从整体上看S省八所高校的章程从内到外基本涵盖了一个相对全面的高校治理体系，有利于建立和完善现代大学制度，实现大学自治。从八所高校的章程文本来看，章程对于党政关系有了明确的阐述。这也表明高校大学章程开始以法律条文的形式规定党政关系的职能范围以及协调合作方式，从而有效地避免了职能的重叠所造成的冲突。另外，教师和学生的地位在高校内部治理结构中进一步凸显，从S省八所高校文本来看，他们在其章程中都关注到师生是大学核心利益的相关者，分别在章程中成立教职工代表大会和学生代表大会，除此之外还在章程中单设章节说明教师和学生拥有的权利和义务以及所享受的各种条件和保障。例如F大学章程的第十九条：“学校建立教职员工职业发展制度，支持教职员工参加培训、研修和开展学术交流活动。”这显示出八所高校章程重视教师所享有的权利并依法予以保障，同时这也成为大学内部治理的一剂润滑剂。
（三） 彰显了以学术为本位、保障学术自由的大学精神
大学是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的场所，学术自由成为现代大学的基本理念，教授治学成为现代大学制度的组成部分。八所高校在章程建设方面更加注重学术自由，载明将学术权力下放到院、系，依托基层学术组织承担相应职责，激发不同学术组织、学术团体的活力，进一步发挥学术领导力的作用。另外，八所大学章程都把“学术组织”单列一章或纳入“治理结构”和“管理体制”之下，着重强调学术委员会的职责、人员构成、例会制度等，体现了现代大学对学术组织的重视。再者，学术委员会根据工作需要设立科学研究委员会、教学指导委员会、学科学位委员会等专门工作委员会。这些彰显了现代大学以学术为本位，保障学术自由的大学精神。
三、八所地方高校章程存在的部分共性问题
如前所述，S省八所高校的章程建设已经取得了不错的进展。但是在肯定成果的同时，也应该看到八所高校章程所存在的一些不足之处。
（一） 章程的可操作性需进一步增强
八校章程基本涵盖了《高等教育法》对我国高校关于制定大学章程的构成要素，但从目前八所高校公示的章程来看涉及实际层面的具体问题还需要明晰化，一些重要内容在章程中表述过于宏观、粗略，缺乏可操作性。以大学中利益主体教师和学生的权利为例，八校章程中关于教职工和学生的权利虽然单设一章，表面上看在文本上很重视，但是章程中关于权利和义务的规定却显得较为单薄。而国外大学章程对此却有完备的师生权利、义务、申诉和保障条款，大部分都有几十页，关于申诉的程序和保障程序以及措施等也一一列出。反观S省八所高校的章程，其操作性并没有得到较好的体现。如《C大学》第68条规定：“学校通过听证会、座谈会和新闻发布会等形式，鼓励和支持学生参与学校的民主管理。”值得肯定的是C大学举行听证会，恰恰是对学生的重大权利进行不利处分前给予学生的一个保障程序。但不足的是，该章程并未明确如何组织听证会以及如何运作，缺乏操作性。 （二）章程缺乏学校的办学和管理特色
每一所大学在发展过程中都应该根据自身优势形成别具一格的办学理念和管理特色。但就S省八所高校的章程来看，大多是根据《高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》中的规定事项而编制的章程，内容雷同，没有很好地体现学校的发展路径、人才培养和科研创新，缺少结合本校实际的特色思考。而国外知名大学章程在总体上趋于一致，但是具体内容各有特色，并且每个学校都有彰显个体特色的条款。如利物浦大学的董事会（Court）是社会各方参与大学治理的机构，学校最高权力机构是理事会（Council），理事会主席由理事会选举产生。而爱丁堡大学的总理事会（General Council）是由所有的毕业生和离开大学的教授组成的，并没有实权。所以地方高校在发展过程中应避免千校一面、大同小异的局面，合理界定自己的办学使命和特色，并努力通过章程使其稳定下来，促进内涵发展。
（三）章程制定的程序性问题
大学章程的制定主体应该体现多元主体参与，这样制定出来的章程才具有公信力和执行力，政府不越界，学校不违法，师生不违背。然而，从八所大学章程来看，章程的制定主体并不明确，只是声明章程经学校教职工代表大会讨论，校长办公室会议审议，学校党委会审定，S省教育厅核准，章程的最终解释权由学校党委负责。这看似符合民主程序，然而却忽略了章程的制定需要多元主体参与这样一个关键的程序。很显然八所高校在章程制定的程序中忽略政府、社会以及其他利益相关者的参与，如果制定出来的章程不被他们认可，便无法从根本上实现大学自治。我们要把章程建设的文本由理论文字转化为实践的力量，使章程的程序具有公信力，拥有公信力才具备执行力。只有章程制定的程序完备，大学章程才具备科学性和有效性，大学才能更好地利用章程这一指挥棒依法治校。
四、对地方高校章程编制的若干建议
（一）减少抽象描述、增强可操作性
可操作性是大学章程在实际运行和发展的过程中能否获得有效遵守和执行的关键。八校大学章程在语言表述上过于抽象，缺乏可操作性。如H大学章程中第56条学校教职工的权利。“就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项，通过正当途径，按照相关程序表达异议和提出申诉。”这项条款就出现了表述模糊和笼统的现象，“正当途径是什么”并未交代，“申诉程序是什么”也没有说明。而从《康奈尔大学章程》中可以发现，其章程内容非常细致，可谓包罗万象，面面俱到，包括对大学的使命、发展目标、内部管理体制、教育经费来源、财务制度、教学人员的聘任制度、章程修改程序等方面的细致规定，甚至还具体到对交通规则和车辆停放的规定。对照国外大学的章程文本，再看八校章程的文本描述过于抽象，没有进行具体展开，这将给文本的操作带来实施的困难。因此，地方高校在制定章程时尽可能地将陈述性、原则性的表述和程序性、可操作性的规程相结合，参考国外比较成熟的大学章程，增强章程的可操作性。
（二）凸显个性，努力彰显自身的办学传统和特色
大学章程作为大学组织的纲领性文本，不仅要展现内外部治理结构、组织机构等规章制度，还应在特定意义上彰显本所大学所肩负的历史使命，所积淀的文化底蕴和所要达到的目标蓝图。如果说制度是章程的肉体，那么大学自身的办学传统和特色则为章程注入了生命力。
首先，各高校应以章程建设为契机，科学地认清和厘定自身的发展定位、培养目标和办学方向。在确定自身的发展定位时，高校应根据社会需求，办学宗旨和人才培养目标，依法设置和调整学科专业。其次，各高校章程的制定在考虑自身办学传统的基础上，应坚持与时俱进，反观大学的现状，规划大学的未来。一方面应在序言中交代大学的前身、创建时间、发展历程和现实影响，指出对学校的培养目标、办学方向所产生的无形影响，另一方面，大学的办学过程是一个积累经验、吸取教训的过程，对于办学中出现的新问题，大学要及时的解决。最后，地方政府应鼓励地方高校办出特色，发挥自身优势，帮助区域经济发展。地方政府可以通过政策工具的方式引导大学在章程建设中彰显个性和特色，避免千校一面的情况，使章程演化为“制度化”的产品。
（三） 章程的制定和修改要鼓励师生参与
教师和学生构成了大学的基本主体，成为大学章程绕不开的规范对象。大学章程规范学校方方面面的工作，无形之中会涉及师生的共同利益，作为利益主体有权利参与到章程的制定和修改过程中，然而目前S省八所高校章程在这一方面还存在着程序模糊和不民主的情形。如S省八所高校章程中教师只是参与了章程的修改建议和监督工作，对于教师参与章程的制定程序没有提及，对于学生参与章程的制定和修改过程更是没有提及。师生是教育教学活动的主体，有权参与学校的发展和重大事项的决策。因此，不管是从学校主体的角度还是从维护师生权益的角度，章程的制定和修改过程都应该涉及到师生的参与，落实到章程制定和修改的过程中。高校可以采用问卷调研、听证会、座谈会和新闻发布会等方式，鼓励和支持师生共同参与到大学章程的制定中来。
三、 结语
现阶段S省各高校的章程已经制定出来，经S省教育厅高等学校章程核准委员会审议并核准，本文中抽取的八所高校章程在某种程度上是值得肯定的，但是章程建设始终是一项长期的工作，需要在实践中不断检验、修正和完善，不可否认的是八校章程中还存在一些不足之处，对此高校章程制定者应坚持在发展中发现问题，解决问题，吸取教训，积累经验，努力使章程逐步走向成熟和完善，真正使每一所高校的章程彰显一校之色，突出民主性、科学性和可操作性，成为连接着外部教育法律体系与内部具体规章制度的纲领性文件。
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