成人教育政策是保障成人教育权利的重要手段。通过对《第二份成人学习与教育全球报告》的分析，国际成人教育政策呈现出五大特点：成人教育的理解差异较大；政策地区分布仍存在差距；政策对象具有多样性；强调政策目标的社会功能性；教学语言政策种类较多。以上研究有利于对当今国际成人教育政策的发展状况进行全面的了解，并希望对我国成人教育政策制定提供启发和借鉴。
【作者简介】王吉康（1990—），男，山东德州人，硕士研究生，研究方向为课程与教学论、教师教育；贾缓（1990—），女，河南驻马店人，硕士研究生，研究方向为课程与教学论、教师教育。自21世纪以来，在国际组织的推动下成人教育政策越来越具有全球统一协作的特点。[1]UNESCO、OECD、EU等作为国际教育政策制定的重要机构、引领了世界各国成人教育政策的发展方向。然而，由于国际竞争日趋激烈，政治、经济、文化等政策环境不同，各国成人教育政策也显示出相对独立的特点。UNESCO 2013年发布的《第二份成人学习与教育全球报告》从《贝伦行动框架》的视角、审视了成人教育政策的基本状况、探究了成人教育政策对象和目标、分析了成人教育语言政策。
成人教育论文政策应体现广泛性、包容性和综合性三个原则。[2]广泛性是指在终身学习理念指导下，成人教育政策应包括广泛的学习内容，为终身学习打下坚实基础；包容性是指受教育作为一项基本人权、要保证不同民族、处于不同地域、边缘化的弱势群体也能接受成人教育。综合性是指成人学习的目标应包括个人、政治、经济、文化等各方面，具有多维向度。《贝伦行动框架》为检测当前成人教育政策提供了框架和标准。要理解成人教育政策的情况，首先要弄清世界各国对成人教育的理解状况。
一、成人教育官方定义程度较低，理解差异较大成人教育政策是保证和实现成人教育权力和利益的重要手段，是国家意志的体现。政策制定者对成人教育的立场、价值取向、理解不同就会影响到教育政策的制定、执行等各方面。因此，对“成人教育”的理解是影响成人教育政策的关键因素。成人教育的官方定义可以有效反映人们的理解状况。报告显示：全球平均有58%的国家对成人教育有官方的界定。其中以拉美和加勒比地区最高为73%、欧洲北美61%、非洲地区54%、阿拉伯地区43%、亚太地区最低为41%。[3]有些国家对成人学习与教育没有文本定义，但实践中存在成人学习与教育的概念，成人教育既有文本的显性理解，也有实践的隐性理解。通过分析成人教育的官方解释，成人教育的理解大体分为单一向度和多维向度。按照教育对象、内容和目标等，单一向度的理解可分为三个类别：
1、单一向度是为解决某一具体问题的线性思维，缺乏综合性；只看到了教育的工具性作用，忽视了教育的人文初衷。世界上约有一半的国家（主要是欧洲国家）对成人教育的理解是多维向度，将教育的工具性和人文性整合在一起。具体表现为：
（1）依据教育程度、目标和形式，将普通教育、职业教育、文化教育和公民教育等不同类型的教育联合成为一个整体。
（2）目标包括个体发展、社会发展和国家发展目标，个人目标包括提高就业能力、公民参与水平和生活品质。
2、少数国家将成人教育等同于扫盲教育，以15岁以上的人群为目标群体，教育程序和目标缺乏具体性。
3、（第二份）对成人教育更为广泛的理解不可不归功于国际组织所颁布的《汉堡宣言》、《贝伦行动框架》等文件所起到的引领和导向作用。
4、六分之一的国家将成人教育理解为成人基础教育或第二次教育机会，是对生活技能的培训。
5、将成人教育等同于技术和职业教育与培训（TVET），许多国家将TVET作为唯一关注焦点。
二、成人教育教学语言政策普及较低，种类多样教学语言政策作为成人教育政策的一项分类政策是衡量教育包容性的重要指标。一方面，在经济全球化、教育国际化背景下，世界各国的交流日益频繁，国际间教育流动越来越常态化，在流动的社会中，人们所处双语或多语环境情况日益增加；另一方面世界各地存在着文化、语言的多样性，在保护文化的差异性的前提下为不同人群提供均等的教育机会，越来越成为成人教育政策考虑的重点议题。教科文组织为我们提供了多语世界中三个教育原则：（1）支持将母语教学作为建立学生和教师知识和经验、提高教育质量的手段。（2）支持不同教育水平的双语或多语教育作为促进社会、性别公平的手段和社会语言多样性的关键要素。（3）支持语言作为跨文化教育的一个重要组成部分，鼓励不同群体之间的理解，确保尊重人的基本权利。[15]据以上原则和各国具体情况，除了没有制定和分类未知两种情况外，全球成人教育教学语言政策共有9种类型（详见表2）。教学语言政策种类较多，不同类型的语言政策以官方语言为主，作为通用语言的英语应用较广；地方语言较多的用于扫盲教育，其他国家语言的使用有教育程度的限定。报告显示：52个国家没有制定成人教育教学语言政策，全球只有58%的国家制定了语言政策，许多国家的教学语言政策是覆盖各类型教育的，不仅仅针对成人教育。[16]成人教学语言政策相比成人教育政策的普及程度，比例较低；教学语言政策以“官方语言为主，辅之以地方语言”的国家数最多达到了21个。部分欧美国家为移民提供本国语言的培训，更有利于促进社会的融合。
三、政策目标具有多维性，以功能主义目标为主成人教育理解的差异性、教育政策对象的多样性、成人教育政策的综合性原则等都要求成人教育政策目标应当是多维性的。多维的政策目标具体表现在各国的成人教育政策中。71%的国家在成人教育政策中设定了目标，通过分析，成人教育政策目标主要有三个方面：
（1） 提高和发挥整个教育系统或其构成要素的功能和作用，把其纳入到终身学习框架中。
（2） 加强成人教育的内部效能，即提升成人参与水平，取得显著的教育成果。
（3）具有人文性目标，在于使成人学习和教育产生影响或带来更为广泛的益处，主要指提高生活质量，实现人的可持续发展，提高就业能力，增强社会凝聚力。目前成人教育政策以前两项目标为主，[11]前两项目标属于成人教育系统的内在目标，是教育本身要达到的目的；第三项则属于教育之外，能对个人、社会带来发展和变化。两者的关系是相互作用、相互依赖和相互融合的。东欧国家爱沙尼亚促使教育体系更加开放，保证成人的正规学习和非正规学习，增加他们的竞争力和发展他们的创造力、主动性与社会责任感，减少教育程度低的人口比例。[12]可见，其政策目标既有成人教育系统的内部统筹，也有个人、社会发展的目标要求，成人教育政策目标具有多维性。但在实施具体的政策目标方面，功能主义教育观成了实践上的优先选项。杜尔凯姆作为功能主义代表人物，认为教育目的或功能由社会来决定，培养人具有适应社会的能力。[13]具体表现在政策上就是关注成人教育的就业，以社会需求为导向，将职业教育作为重点，为市场培养有知识、高技能、适合工作的人。区域性组织、各国政府普遍把发展职业教育和成人教育作为人力资源开发的重要途径。[14]第二份成人学习与教育全球报告显示，这种政策目标仍然占据主导地位。
四、政策对象为四类人群，关注就业和弱势群体教育政策对象即政策的目标群体是指教育政策所直接作用与影响的社会人群。[7]目标人群范围的大小是成人教育政策包容性原则的标尺。报告显示：全球成人教育政策的目标群体主要有四类：
（1）按某一年龄段的人群。主要包括有全年龄段（full age spectrum）人口，即15岁以上的人群，包括青年、中年和老年人，是最为广泛的目标人群。苏格兰有项光荣承诺，就是向所有公民提供优质教育。[8]有国家基于经济发展的角度，将劳动年龄人群（15—65）划为成人教育政策对象；有少数国家还将最活跃劳动人口（15—45岁）作为教育对象；欧美11个国家强调将老年人作为成人教育的对象。
（2）与就业相关人群。在经济全球化、国际竞争日趋激烈背景下，全球70%的国家将政策目标群体定位于某一特定领域的就业人群、失业和半失业人群，其目标在于提高成人就业能力，促进国家经济发展。
（3）女性人群。关于性别，在历史上世界各地就存在男女教育的不平等性，妇女处于相对弱势地位。但现在越来越多的国家着力于消除教育性别的不平等，有三分之一的国家强调将女性作为教育政策的目标人群。巴勒斯坦作为中东的伊斯兰国家，成人“不论性别”（regardless of gender）都可以成为成人学习对象；但在非洲、拉美和加勒比地区，某些国家仍将男性作为接受成人教育的优先群体。总的来说，女性在成人教育政策中的地位日益得到提升。
（4）社会边缘人群。社会边缘人群是指与社会相隔离，没有能力适应社会生活方式和社会准则的人群，通常是由于经济边缘化导致的。[9]具体包括地理位置偏远（处于边缘地区或受到隔离的人群）、社会经济地位较低（被社会排除的、无家可归人群和移民者）、教育程度偏低（文盲、辍学者和低技能工人）以及残疾和遭受身体或精神疾病的人群等。很多国家强调把他们纳入到成人教育对象中，体现了成人教育政策包容性的原则，也有利于边缘人群更好地融入社会，获得发展。[10]政策制定者越来越关注女性、边缘人群等弱势群体和与就业相关人群的受教育情况。
五、成人教育政策普及程度提高地区差异较大成人教育政策的普及化、具体化会极大地影响政策的执行效率和成人教育的权益保证。成人教育政策的文本形式包括法律、条例、法规、计划、倡议等，形式较为多样。相比较《第一份成人学习与教育全球报告》，目前成人教育政策的制定、实施比例大大提高。第六届国际成人教育大会上提交的国家进步报告中只有82%的国家教育政策直接或间接的涉及成人教育，其中56（全球36%）个国家拥有成人教育专项政策。[6]时隔三年之后的《第二份成人学习与教育全球报告》显示：拥有成人教育专门政策的国家数达到了107（全球92%），成人教育政策的普及性和专门性大大提高了。虽然成人教育政策的平均普及度较高，但成人教育政策的地区分布差异较大（详见表1）。拉美和加勒比地区成人教育政策达到全面普及的水平，相较于2009年80%的普及率，增长很快；欧洲北美和非洲国家也达到了90%以上；亚太地区成人教育政策普及率最低，《第一份成人学习与教育全球报告》仅以亚洲国家为统计对象，普及率为83%，而SGRALE将一些环太平洋国家例如新西兰、澳大利亚、巴布亚新几内亚等太平洋国家纳入统计范围拉低了普及率，可见，太平洋国家的成人教育政策制定较少。
