摘 要 全面推进依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要全党全社会共同努力。面对新形势、新任务、新要求，领导干部作为推动党和国家事业的中坚力量，应当切实增强忧患意识，学习、适应、引领国家治理新常态，彻底摒弃陈旧过时的思想观念，自觉树立法治思维，主动运用法治思维，全力推进国家治理体系和治理能力现代化。
关键词 领导干部 法治思维 依法治国
作者简介：周曙光，中共商丘市委党校公共管理与法律法规教研部讲师，研究方向：理论法学、行政法学。
依法治国，建设社会主义法治国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的新号角。全面推进依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要全党全社会共同努力。领导干部是党和国家的执政骨干，也是党的路线方针政策的直接贯彻者，他们是否具有运用法治思维和法治方式的能力是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键所在。
当前，我国正处于改革发展的深水区，各种矛盾利益诉求错综复杂，经济社会发展面临着诸多挑战和难题。在这种新形势下，有的领导干部缺乏法治思维能力，老办法不管用，新办法不会用，陷入本领恐慌和能力危机，创新社会治理时前后受阻、左右为难。个别领导干部法治意识淡薄，经常采取非理性的甚至违法的手段解决遇到的矛盾和问题，缺乏规范性和可预测性，导致处理社会问题和维护社会稳定的成本越来越高。法治建设的实践表明，领导干部必须摒弃陈旧过时的思想观念，自觉树立法治思维、主动运用法治思维推动改革发展稳定，这既是转变执政理念和方式的迫切要求，也是新时期党情国情社情民意的殷切呼唤。
一、领导干部法治思维缺失的表现
近年来，领导干部的素质随着改革开放的逐步发展而得到了很大的改善，领导干部的法治观念在不断增强，依法办事能力也在不断提高。但毋庸置疑，在全面推进依法治国的新形势、新任务、新要求下，领导干部的法治观念还存在着不适应、不符合的问题，亟待进一步“转型升级”。领导干部法治思维的缺失具体表现在以下方面：
（一）对法律的认识有偏差，“权大于法”现象仍然存在
目前，中国特色社会主义法律体系初步形成，法律的地位和权威已经确立，法治精神在全社会加速形成。但是，人治思想、权大于法仍在一些领导干部脑海中根深蒂固，法治思维尚未完全确立。缺少了法治思维，领导干部就容易在人治与法治之间迷失方向，甚至滥用、乱用权力。一是人治思想严重，存在崇权欺法现象。一些领导干部权力意识很强，习惯于把自己当“官老爷”，用人治思维处理问题，蛮横专权、独断专行，用人一言堂、花钱一支笔、办事一人定。同时，缺少对法律的敬畏，甚至认为自已位高权重，在自己的权力范围内不遵守法律，也没人敢去追究，所以常常突破法律这道底线。二是存在以言代法、以权压法现象。一些领导干部在处理一些涉法性社会矛盾时，常常会不自觉地以言代法、以权代法，甚至无视法律、以权压法，导致矛盾激化、干群关系恶化。三是存在法律工具主义的思想误区。一些领导干部认为法律是统治者达到其统治目的的工具，把法律看作驯驭百姓、实现管理目标的工具，更多地强调用法律来治理“被管理者”，而不是对所有人一律平等的法律。法律对我有利，我就服从它；法律对我不利，我就绕过它，甚至践踏它，忽视了法律对公权力运行的规范和约束。
（二）尚未形成法治思维模式，依法办事的自觉性不强
随着改革进入攻坚期和深水区，领导干部所承担的责任和任务也越来越重，压力越来越大，加上一些地方对GDP的盲目追求，依法治国“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”，存在“全面立法、普遍违法、选择执法”的现象。有的领导干部对全面推进依法行政和建设法治政府的必要性和紧迫性认识不足，没有形成法治思维模式，认为“摆平”就是“水平”、“不出事”就是“有本事”，遇到问题习惯于首先找文件、找领导讲话，存在“办事不依法、遇事不找法、解决问题不用法”现象。有的领导干部运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力不强，往往借助解放思想与改革创新的名义，通过突破法律的限制来推进工作，以加强地方经济建设为名破坏法律法规，以改善和保障民生为名侵犯百姓利益，以工作需要为名突显特权思想，不但使基本的公共规则受到破坏，也严重践踏了法律的权威受。
（三）法律知识欠缺，依法办事能力不足
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，这也对领导干部运用法治思维和依法办事能力提出了新要求。部分领导干部法律知识储备不足、法律条文理解不透，不能适应这些新要求，存在着法律意识不强、依法办事能力不足的“软骨病”。有的领导干部不熟悉法律法规，在遇到问题时不能运用法治方式处理，特别是在面临多种问题或是棘手问题时，不知道按照法律规定或法治精神，合理合法地解决矛盾和问题，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。个别领导干部片面强调按规则办事，死抠法律的条条框框，甚至出现了“依法不作为”现象。
（四）个别党员干部忽视法律，甚至不惜以身试法
现实生活中，有些领导干部不注意学法知法，在工作过程中经常忽视法律法规，一些行为有违反了国家法律法规的规定，甚至出现肆意在法外扩权的现象，制定一些披着法律外衣的“霸王条款”和“土政策”，丧失了社会的公平正义。一些领导干部不敬畏法律，不遵守法律，习惯靠“拍脑子”、搞个人说了算。存在决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象。个别领导干部虽然也知法懂法，清楚明白违反法律的后果，但总是心存侥幸，以为偷偷地做一些非法的事情也没有人知道，甚至不惜以身试法。
二、领导干部法治思维缺失的原因 总体来说，领导干部法治思维缺失的原因是多方面的，部分是社会转轨时期各方面矛盾在思想观念上的集中反映，也有一部分是领导干部自身问题的体现。在我国，领导干部法治思维缺失的原因可以总结为以下几点：
（一）受传统法律文化的影响
从古至今，人治作为中国传统政治、文化的根本精神，其色彩非常浓厚。我国一直缺乏法治传统，无论是“依法治国”的法家思想，还是“为政在人，人存则政举，其人亡则其政息”的儒家思想，其本质都是一样的，只不过是在人治前提下的统治方法不同而已。同时，在中国古代，政治系统具有至高无上的地位，政治对文化、经济及其他社会生活等领域起着主导作用，经济、文化等领域均从属于政治需求，“官本位”的思想理所当然地占据了支配地位。当今中国社会公民的文化心理受到这种情感的影响，不仅使公民的政治素质无法得到提高，而且还导致各级领导干部的法治观念严重欠缺，重人治轻法治的思想观念逐渐成为领导干部法治思维的最大挑战和最根本障碍。
（二）社会主义法治建设起步较晚
依法治国是新中国建立后，党和国家提出来的治国方略，中国特色社会主义法治理论体系、制度体系的形成是一个长期的、发展的过程。我们还没有牢固树立中国特色社会主义法治的道路自信和理论自觉，忽视法治思维而选择人治思维，并不是由于领导干部一时的头脑发热、恣意妄为，而是人治思维得到了领导干部广泛的心理认同和理性肯定，具有其选择的合理性，这也是法治思维难以形成的一个深刻原因。从主观上讲，意识形成是一个漫长的、从低级向高级的、合乎规律的发展过程，而法治思维本身作为意识形态的一种，决定了法治思维形成过程的长期性。
（三）权力控制机制不够完善
“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”权力是一种公共产品，如果缺少了法律的规范和制约，权力运用过程中的偏差和放纵就可能变成常态，所以，通过法律划定权力边界、监督权力运行是现代政治文明的内在要求和普遍共识。目前，虽然我国在权力的制度设定、职能与机构设置方面进行了各种各样的限制，但是在政治体制的运行过程中，权力过分集中、权力分立与制衡弱化、对权力运行的监督严重不足等问题，使权力的滥用和腐败成为一种顽疾，我国的法治建设也进入了发展的瓶颈。事实证明，决定一个人行为选择的最根本原因在于人们对行为结果的预期，这种预期是基于人们对行为后果的成本――收益分析判断的基础上。如果对违法行为没有强有力的约束和强制，不产生与之相应的惩罚，违法的成本过低而收益很高，甚至可以用权钱解决，那么官本位、特权思想、家长作风等人治思维必然大行其道。正是由于这些行政权力立法和制度设计上的漏洞，给了领导干部滥用职权、舞弊寻租的空间，滋生了人治思维的肥沃土壤。
（四）一些领导干部自身能力不足
随着世情、国情、党情的深刻变化，我们所面临的状况发生了重大转变，一些领导干部不能主动应对这种变化，依然按照旧的思维模式想问题、办事情，自身所拥有的实际能力与处理现实矛盾纠纷需要的能力不相符合，出现了“能力恐慌”和“本领恐慌”。一些领导干部由于放松了自我学习的要求，缺乏对优秀传统文化陶冶和新知识的渴求，阻碍了自身素质的快速提升，不是不想作为，而是缺乏真本事、硬功夫，以致工作上力不从心。特别是部分领导干部在树立法治思维方面存在着“惰性”，不学法、不懂法，头脑中法律知识和法治思维欠缺，导致运用法治思维和法治方式的能力不高，不能做到严格依法办事、按规矩办事。
三、培养领导干部法治思维的几点思考
法治思维是理性思维，它不是与生俱来的，需要后天学习和训练。培养领导干部法治思维是一项系统工程，涉及诸多领域和环节，应重点从以下几方面着手：
（一）加强学习培训，树立法治思维
“奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”从“人治”走向法治，领导干部是关键。如果领导干部不学法、不懂法，置法律法规于不顾，甚至故意违反法律规定，那么他所带来的危害远比一个普通公民要严重得多。实践证明，只有把法律法规学好了、装进脑子里了，才能转化为内心的行为规范，才能发挥其强制约束作用，才能做到依法决策、依法行政、依法管理。领导干部要树立法治思维，首先在于具备相应的法律知识，形成法律意识。我国的法律文献汗牛充栋，任何人包括法律从业人员也不可能掌握所有法律知识。领导干部受自身专业知识和工作环境的影响，所掌握的法律知识往往都很有限。因此，领导干部应当在了解一些基本的、常用的法律知识础上，尽可能地扩充自己的法律知识面，尤其是重点掌握自身职责范围内相关法律知识。同时，通过创新学习方法、完善学法制度、建立长效机制等举措，加强法治学习，努力形成法治思维。例如，全面落实党的十八届四中全会关于“把宪法法律列入党委（党组）中心组学习，纳入干部教育培训规划”的政策要求；主动参加法治学习培训；采取会前学法、法制讲座、专题研讨等举措，最大程度地提升法治学习效果，努力把法律知识转化为法治思维。
（二）健全制度机制，营造法治环境
制度因素是影响甚至决定领导干部法治思维的根本因素。外部的法治环境与领导干部的法治思维相互影响、相互制约。领导干部的法治思维增强了，必然会改善法治环境；而法治环境得到改善了，必然会影响和促进领导干部法治思维的提升，这是法治建设过程的一个良性循环。因此，我们要注重加强法治环境建设，更加注重推进政府管理方式创新和政府职能转变，更加注重行政监督和问责，更加注重依法解决矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，努力改善法治环境。例如，在完善有关制度时，优先选用具有法律专业教育背景、法律素质高的人员，这反映了法治社会建设对法律的一种内在的需求，建设法治社会需要由懂法、尊法、崇法的人进行立法、执法、司法。在进行法治宣传时，应当宣传法治建设中正、反两方面典型，特别是以善于运用法治思维和法治方式解决社会经济问题和社会矛盾争议的干部为典型，推广这些典型治国理政的经验，引导和激励领导干部主动运用法治思维和法治方式治国理政。只有从制度上保障、从舆论上引导、从实际工作做起，才能切实有效地提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
（三）落实用人政策，强化法治导向
“用人导向最重要、最根本、也最管用。”培养领导干部法治思维，首先应当树立鼓励法治思维的鲜明用人导向，用法治标准来规范官员执政行为。十八届四中全会明确指出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。” 因此，法治素养是干部德才的重要内容，要像考核经济指标一样，尽快建立健全考核评价机制，抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，把依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导干部的考核内容，坚持在组织、人事管理领域坚持给人治亮“红灯”，给法治开“绿灯”，通过建立鼓励、奖励、职级晋升等有关制度机制，促使领导干部树牢法治思维、自觉运用法治方式去处理社会现实问题。
（四）投身法治实践，培养法治习惯
法律的权威和生命力在于实施。没有实践的法律，只是挂在墙上的法律和写在纸上的法律，不仅不会有实际效用，而且也没有尊严权威，更难以形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。领导干部要形成法治思维，必须坚持投身法治实践，在全面推进依法治国进程中坚定法治信念，树牢法治思维。当前，我国改革正进入深水区、攻坚期，发展正处在关键期，各种利益冲突日益显现。利益冲突该如何妥善解决？多元利益如何实现平衡？一个重要方面就是通过法治思维来认识、分析问题，通过法治方式来处理、解决问题。领导干部作为党和国家的执政骨干，无论面对多大困难和挑战，都要时刻对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，在想问题、作决策、定政策、办事情时尊重规律、尊重法律，学会用法治思维思考问题，以法治方式解决问题，真正把解决各种利益矛盾纳入到法治的框架之内。