党的十八大报告提出: 要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督; 更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这个要求对于领导干部来说，就是要不断地提高民主意识和法治思维的水平。
一、关于领导干部的民主意识
西方民主制度有着漫长的发展历史。在原始公社时期不论是母系氏族社会还是父系氏族社会，都实行一定程度的民主制，到原始社会后期，由于掠夺和复仇战争的需要，还产生了军事民主制。一般说来存在于欧洲的原始社会的民主制度，在其发达阶段形成了酋长会议、人民大会和军事首领的三权治理模式，就是说已经有了分权的萌芽。奴隶社会时期的民主制，其典型是雅典城邦民主制( 前6世纪初前4 世纪下半叶) 。其特征是: 主权在民、权力制约、法律至上、公民意识。还有古罗马共和国的民主制度( 前509 - 前27 年) 。它设有执政官、元老院、人民大会。它还制定了著名的十二铜表法( 前450 年) 。罗马共和国属于贵族共和制，但官员实行民主选举且任期短，还有同僚平权制衡，是其民主因素。到了近代，民主制度快速发展起来。英国在1688 年光荣革命后，建立了立宪君主制。议会为最高立法机关，国王在议会规定的范围内行使权力。有上下两院，下院权力更重。1689年《权利法案》规定: 国王未经议会同意，无权立法或停止法律实施，无权征税，无权征集或维持常备军; 而臣民有权向国王请愿，有权自由选举议员。1701 年《王位继承法》规定: 王位继承必须得到议会的同意，而且未经议会同意国王不得离开英国。应该说，在西方国家中英国议会( 尤其是平民院) 的权力是比较大的，有制定法律权、政府人事权、政府监督权、国家财政权等。美国的民主制度属于联邦制共和制。原为英国殖民地的北美13 个州，于1776 年发表《独立宣言》宣告: 人人生而平等，都有追求生命、自由、幸福的权利; 而政府的权力必须得自人民的同意。1787 年，美国《宪法》通过，成为人类历史上第一部成文宪法。其立法系统即国会分为众参两院，众议院由各州按照人口比例选举产生，参议院由每州选举2 名代表组成; 国会被赋予征税、财政、安全和福利等权力。行政权由总统行使，总统由一定数量的选民选举产生，任期4 年，只可连任两届。司法权被赋予最高法院，由它进行违宪审查，为国家最高权威; 法院对于犯罪的判决必须经由普通公民临时组成的陪审团。美国政体最突出的特色是横向的立法、行政和司法三权分立与制衡，纵向的联邦与州之间两级分权，州有相当大的自治权，他们甚至可以有自己的宪法和不同于联邦的法律。美国宪法特别设置了公民权利法案，对公民的各种自由权利予以保障。法国的民主制度另有特点。法国原来是欧洲中央集权制最发达的国家，国王拥有至高无上的专制权，与第三等级反抗压迫、要求平等的强烈愿望相冲突，于是革命不可避免。1789 年的《人权宣言》宣布主权在民; 自由、平等、财产、安全和反抗压迫是人的自然权利;公民在法律面前人人平等。列宁曾经给以很高评价。法国革命激烈而政权反复动荡，直到1884 年共和制才稳定下来。如果说在分立的三权当中，英国议会权力相对比较大、美国总统相对权力比较大的话，那么在法国议会和总统则是差不多平分秋色了，所以人们称其为半总统、半议会制。国家最高权力在两院联席会议，下院选举产生，上院部分为终身制。议会有创制法律权、监督政府权( 包括倒阁和弹劾总统总理部长权) 。总统经普选产生，任期7 年，有行政权、组阁权、法律批准权、解散议会权、赦免权等。奉行司法独立原则，有普通法院和行政法院两个系统，另有最高司法委员会和宪法委员会。总的看来，民主制度是起源于西方并首先发展于西方的。西方的民主制度发展到现在，从政体上说有共和制和君主立宪制; 从形式上说有选举制度、代议制度、政党制度、分权制度; 从机制上说有参与机制、竞争机制、制衡机制、监督机制、法治机制等。应当说，经过200 多年的改进和完善，达到了一个比较高的水平。
与民主制度相伴随的是民主思想。古代的民主思想以古希腊的改革家梭伦为代表。他是早期雅典政制的改革者，对民主制度有很大贡献。他说: 我制定法律，无贵无贱，一视同仁。这是在法律面前人人平等思想的萌芽。雅典民主制度后期的领导人伯里克利认为他们的政治制度之所以被称为民主制度，是因为政权是在全国人民手中，而不是在少数人手中。古希腊罗马时期的大思想家亚里士多德，对雅典等城邦政制进行了研究。他认为，共和政体是最优良的政体，而且这种政体应当是平衡政体，即兼顾平民利益和贵族利益，不使偏颇; 他推崇法律权威，主张以法律保障自由和正义。在他看来民主即是: 政事裁决于大多数人的意志，而大多数人的意志就是正义。历史学家波里比阿上承亚氏，也主张平衡的混合政体。他说，如果只注意执政官的权力，那国家似乎完全是君主政体或王权政体; 如果只注意元老院的权力，它又像是贵族政体; 可是，如果再注意到人民的权力，那么必定认为是民主政体了。关键是要达到三权之间的平衡与制约。他认为罗马共和制的特点正在于此，即元老院、人民大会和执政官之间的既互相配合又互相抵制，而且这种政体可以外抗强敌内防腐败。在分权制衡这一点上他比亚里士多德要说得更明确。西塞罗推崇波里比阿的混合政体说，并从理论上设计了一个使国家权力均衡的模式，把罗马共和制进一步理想化，用以实现三种权力之间的平衡和制约。他把制约的重点放在行政权力上，这一点直到现在都是对的。他还崇尚法律，认为权力应该从属于法律。
欧洲近代的民主思想非常活跃。英国的洛克批判君权神授和王位世袭，宣传社会契约和天赋人权。他认为人在自然状态中天然拥有自由、平等和财产权，后来为了保护这些权利才订立契约成立政府，但是这些权利仍然保留在自己手里，如果政府违背契约、实行暴政，人们就有权反抗摆脱它。他提出分权说，认为国家权力可以分为立法、行政和对外三部分。法国人孟德斯鸠提出了民主的定义，即人民掌握最高权力。如果全体人民掌握最高权力就是民主政治，如果一部分人民掌握最高权力就是贵族政治。他提出明确的行政、立法、司法三权分立的理论。他之所以提出分权与制衡，是基于这样一种认识: 一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到了限度，决不休止。因此要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。他特别看重人民的选举权，主张由人民选举代表组成议会进行立法。同时期的卢梭提出人民主权说，认为民主共和制国家的特点就是人民主权。在他看来，民主国家是一种契约结合体，结合者整体就是人民，结合者个体就是公民，他们服从法律而非个人，他们平等而自由。他认为，主权是公意的运用，而非众意的组合。他认为人民主权不可转让、不能被代表、也不可分割，国家内部也不能有派系。他认为，公民必须服从公意，代表公意的国家对公民有绝对的支配权力。应该说，这些思想有些有道理，有些没道理，有些看似有理却行不通，有些还有负面影响。有人认为马克思的政治思想在某些方面也受到他的影响。美国人托马斯杰佛逊是《独立宣言》的主要起草人，他坚决主张建立共和制，认为君主制就是灾难。他是人民主权论的坚决捍卫者，认为人民是一切国家或社会的一切权力的源泉，人民可以在一切胜任的岗位上行使公权。他认为人民可以通过自己认为适当的代表处理他们共同关心的事情，也可以随时撤换这些代表。他的民主思想的核心是人权，坚持在宪法中写入人权法案，不仅包括宗教、信仰、出版、思想、言论自由，而且还应当包括对少数人权利的保护。他将卢梭的人民主权思想和孟德斯鸠的分权制衡思想结合起来并付诸实践，强调为了人民的权力和自由，必须实行在联邦与州之间的分权，在国家实行立法、行政和司法之间的分权，在立法系统实行两院之间的分权。他是分权理论的集大成者。同时期的托马斯潘恩主张天赋人权，批判君主制，推崇共和制。他认为在君主政体和贵族政体下，不会有好政府，更可取的是共和政体，因为它的权力来自人民。他认为不能把社会和政府混同起来，社会是长久存在的实体，而政府只是人民选举可以更换的机构。他认为简单民主制有诸多缺陷，而民主制和代议制的结合，就可以容纳广大领土和人群之间的不同利益。他是代议制理论的奠基者。
当代西方的民主思想可以概括为三大流派、四种观点。在三大流派中首先是新自由主义的民主观。他们主张约束自由、强调结果平等; 要求政府对经济和社会的干预; 强调扩大公民权利和社会福利。其次是新保守主义的民主观。他们反新自由主义之道而行之，主张限制民主、有限平等，强调精英政治，能人治国。应当说，长期以来新自由主义和新保守主义之间的争论此消彼长、胜负轮回，体现了西方左右两党两派之间的分歧，构成了党派选举的重要内容，形成了政治平衡的一种机制。再次是社会民主主义的民主观。社会民主主义由第二国际所开创，战后成为许多社会民主党的理论和政策指导。他们以实现人民民主为目的，主张通过议会道路和多党竞争实现民主。在四种民主观点中首先是精英民主论。他们经过实证主义的分析认为民主只是手段，目的是把精英选举出来，就是说民主只不过是产生精英的一种制度安排而已。其次是多元民主论。他们认为，社会不应当只有一个权力中心即政府，社会是多元的，存在着各种行业团体、宗教团体、企业团体、社会团体等不同的利益集团，都应该是权力的参与者，因此民主也应该是多元的，社会政策应该是多方参与讨价还价进行搏弈的结果。再次是参与民主论。他们主张扩大民主参与，包括选举参与、舆论参与、公投参与、基层自治参与等。还有协商民主论。他们认为社会的多元化，需要多方面的民主协商，作为对选举民主的一种补充。
马克思主义是民主思想的直接继承者。马克思恩格斯在《共产党宣言》中说过: 工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。列宁也说过，无产阶级专政把对付资产阶级即少数居民的暴力同充分发扬民主结合起来，而民主就是全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事物，参与解决有关消灭资本主义的一切问题。没有民主，就不可能有社会主义。毛泽东对主权在民意义上的民主，最精辟的论述是在延安时期与民主人士黄炎培的谈话中，回答共产党执政以后如何避免腐败灭亡的一段话。他是这么说的: 我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。①概括地说，所谓民主，就是一要人民当作做主，二要人民起来监督。邓小平说过: 没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。社会主义愈发展，民主也愈发展，这是确定无疑的。这些论述的基本含义就是国家权力属于人民，由人民来当家作主，也即国体意义上的民主。建国以后，我们按照马克思主义的民主理论，结合自己国家的实际情况，建立起了具有自己特色的民主制度。首先是人民代表大会制度，它是我国的根本政治制度，也属于间接民主的代议制度。我们的人民代表大会制度既不是西方三权分立模式的，也不是苏维埃议行合一模式的，而是我们自己独创的，叫做有统有分、统分结合、一统三分模式，即国家权力统一于人民代表大会，同时把行政权授予政府，把审判权授予法院，把检察权授予检察院分别施行。其次是共产党领导下的多党合作与政治协商制度。这个制度更是我们党独创的政党制度，它的主要内容是共产党为执政党、领导党，其余各民主党派为参政党、监督党。在这个制度下政治大事进行协商，广泛听取各参政党意见; 参政党对执政党进行党际监督和民主监督; 共产党与民主党之间具有长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的关系。同时，在这个制度下，聚集了社会各个界别的代表人物和精英人士，使得他们能够参政议政，就国家大事发表意见。再次是民族区域自治制度。也是我们国家独创的制度。它的主要内容是在单一国家制度内在少数民族聚居区实行主体民族的区域性自治制度，在中央统一领导下给予各少数民族更大的自主权利，以利于少数民族经济、文化、社会的发展。还有基层群众自治制度。包括城市社区居民自治和农村村民自治制度，属于基层直接民主制度。在这个制度下，实现群众直接的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。此外还有企事业民主管理制度。这是在企业和事业单位实行的群众参与企事业管理的一种民主制度，一般设有职工大会或职工代表大会，重大事项听取其意见或者进行表决。在这些民主制度中，主要是人大制度和基层自治制度。
历史上的民主制度和民主思想，其内容上的主线是主权在君还是主权在民。近代以来，主权在民说从西欧开始取得了决定性的胜利，在现代已经成为一种普遍的价值取向。其形式上的主线是直接民主还是间接民主。它基本上是循着直接民主间接民主混合民主的路径发展的，经历了一个正反合的过程。总的看来，民主的理论与实践都还在向前发展，因为不够民主的社会需要发展民主，而已经建立民主制度的社会也需要不断完善这种制度。人民要民主、民主要发展，这是世界性的历史潮流，也是人类文明进步的方向。民主意识是一种以民主为价值取向、以民主为价值追求的意识，是一种在想问题、办事情时，随时随地以其为指导的牢固的思想观念。从领导干部的角度说，这种意识包括哪些内容呢? 一是人民至上的意识。包括毛泽东讲的群众是真正的英雄、人民创造历史、以符合人民利益为共产党人最高标准的观点; 邓小平讲的以人民赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护为最高标准的观点; 以及后来党和国家领导人讲的权为民所赋、情为民所系、心为民所想、力为民所用的观点。概括起来就是以人民利益为最高利益，以人民满意为最高标准。二是主权在民的意识。主权在民，也就是我们讲的人民当家作主，人民自己来治理社会，做社会的主人。而这也就是民主的本来意义。马克思讲无产阶级夺取政权的第一个行动就是争得民主，建立共和国，是这个意思; 邓小平讲共产党的主要任务就是领导和支持人民当家作主，是这个意思;党的十八大讲党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，也是这个意思。三是敬畏民主制度的意识。人民当家作主，在我们国家主要是把人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度坚持好、完善好、发展好。地方党政领导干部尤其需要在这方面下功夫、做文章。四是人民监督意识。毛泽东延安时期跟民主人士黄炎培讲的，我们已经找到了跳出腐败的周期律的办法，那就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。这里突出的一条就是让人民起来监督。这个道理至今仍然是不可逾越的真理。因为权力会导致腐败，失去监督的权力必然会导致腐败，办法只有一个，即权力监督与权力制衡。作为领导干部，在这个问题上一要欢迎群众监督，二要组织人民监督，当然是运用好既有的各种监督制度，包括人大的法律监督、工作监督、人事监督，政协的党际监督、民主监督，媒体舆论监督，基层群众自治监督; 也包括党内纪律检查监督，政府内部监察监督、审计监督，司法系统的司法监督等。要树立民主意识，就要坚决地反对非民主意识。包括反对视群众为群氓或刁民的意识，反对为民做主、包办代替的父母官意识等。而这些非民主意识是在我国传统社会里存在了几千年的，而且至今在我们不少领导干部的思想深处还有很大的市场，以至于在遇到事情时常常流露出来。应该说，这些非民主意识是我们树立民主意识的大敌，必须坚决肃清。
要树立民主意识，一是需要对我国社会民主意识的状况有比较清楚的认识。应该说，我国的民主意识在改革开放以后有了很大进步，而且这种进步还在不断地发展中，这是没有疑问的。但是，我们也必须清醒地认识到，在民主意识的培育方面，我们有两个基本的不足。一为先天不足。我国历史上有牧民意识，有重民( 孟子) 、畏民( 李世民) 、保民意识，而缺乏民主意识。二为后天不足。我们党有颇为先进的群众观点，有民主作风意识，有为民作主思想，但让人民当家作主的意识还不够牢固，民主意识扎根不深，发育不良。应该说，在我国民主意识的培育和发展，仍然任重而道远。
二是需要认识民主意识对于领导干部的重要意义。在我国，无论干部还是群众都需要树立民主意识，尤其是领导干部更需要树立牢固的民主意识。因为民主意识对于领导干部具有更大的意义。一为价值取向意义。民主是人类社会从野蛮时代、蒙昧时代走向文明时代的标志，是人类社会孜孜以求的价值目标，也是共产党搞社会主义革命的根本目的，是无数革命先烈抛头颅洒热血的崇高价值所在。领导干部作为共产党的骨干分子，理应体现这种价值。二为率先垂范意义。我们的民主建设时间不长，走向民主的道路还很漫长。在这种历史条件下，尤其需要领导干部率先垂范，在民主意识上给群众作出榜样。榜样的力量是无穷的，它可以开社会风气，可以树价值目标，可以导社会潮流。三为个体价值意义。作为领导干部个人，也必须摆正自己与人民群众的关系，既不能当官做老爷，也不能做为民做主的父母官，我们需要的是引导和支持人民自己当家作主，尤其是通过人民代表大会制度和基层群众自治制度行使当家作主的权力。这是作为执政党的中国共产党的根本任务，也是对各级领导干部的基本要求。
三是注意民主意识的养成。这就需要学习民主的基本理论，了解世界文明的趋势，熔铸自己的民主胸怀。历史发展的大趋势、世界进步的大潮流，是民主而不是专制，这一点我们要认识清楚，不能逆潮流而动。老百姓天然要求民主，这没有问题; 作为领导干部甚至是相当高级的领导干部，手里掌握一定的权力，有没有民主的思维与胸怀，可能会构成一个问题。这就需要开阔我们的心胸，放宽我们的视野，心里想着人民，胸中装着天下，别老是眼睛盯着自己那点权力舍不得放。要明白我们自己手里的权仅仅是执行权，这些执行权当然也应该为民所用，但是更大的决定权还是属于人民的，还是让人民自己来当家作主更好。这就需要进行民主训练，学会民主操作，品尝民主甜头，尝试用民主的方法解决问题，从民主的实践中学习民主的方法，提高民主的水平。
二、关于领导干部的法治思维
什么是法治? 简单说就是法律的统治。它的对立面是人治。有个比喻说得很形象: 在人治国家，国王即法律; 在法治国家，法律即国王。这里有两个概念需要辨析，即法治不等于法制。法治必须以民主为基础，而法制不一定如此; 法治必须体现在法律面前人人平等，而法制不一定如此; 法治主要是以法治官，而法制主要是以法治民( 所谓刑不上大夫是也) 。
回顾历史上的法治思想。古希腊的柏拉图曾经设想建立以哲学王为首的理想国，后来自己也感到在实践中行不通，只得退而求其次，认为建立法治国才更现实。他的学生亚里士多德提出法治优于人治说，认为法治有三要素，即法律统治、法律权威与良法之治。他最早提出三权分立学说。斯多葛学派提出自然法观念，认为自然法是整个宇宙的普遍性法则，它对所有人都有约束力，人可以通过理性而发现它，人类社会的法律是自然法的反映。到古罗马时期的西塞罗，继承发挥自然法思想，认为真正的法律应当符合永恒不变的自然法，主张恶法非法法律平等。罗马人制定的《罗马法》认为，权利生于法律，法的核心是权利，它的特性是私权性和契约化。这部法律把自然法的应然变成法律制度上的实然( 万民法) ，开了重法主义和形式法治的先河，也是世界民法的先驱。到了近代，英国人哈林顿提倡法治而非人治，认为共和国是法律的王国，而不是人的王国。他的法治思想以自由为价值，以性恶论为基础。英国人洛克认为维护个人自由权利是法治的基调。这个思想既是自由主义的核心，也是法治主义的基石。他认为法律是自由的宣言和保障，也是自由的界定和约束。他认为，公民社会就是法治社会，法律在政治之上而不是相反，这已经回答了权大还是法大问题。戴雪认为英国政治的一个基本原则就是法的统治，是提出法的统治的第一人。他理解的法治的含义: 一是人民非依法定程序不受处罚，防止人治政府对个人的不利限制; 二是在法律面前人人平等; 三是政权受司法权的直接监督。法国人孟德斯鸠非常注重法的精神。他认为，法治的关键一是法律下的自由，即用法律保障和规范个人的自由; 二是法律下的权利，即必须以权力约束权力。同时他阐述了三权分立原理，主张以法律确认三权分立与制衡。同时代人卢梭有句名言: 不论是我或任何人都不能摆脱法律的光荣的束缚。这是一种温柔而有益的束缚。即使是最骄傲的人，也同样会驯服地接受这种束缚，因为他不是为了受其他束缚而生的。他的主要思想: 一是人民主权说( 见前) ; 二是社会契约论，即社会制度是人们相互约定的结果。他强调自由、平等和法律。美国人潘恩提出: 宪法是人民管辖政府的根本规则。他认为法治政府要素，一是立宪政府不能改变自己的权力; 二是宪法的形成与修改的讨论只能在人民中间进行，政府不能参与; 三是政府不能更改或违反宪法的任何条款; 四是人民有权讨论政府或宪法的缺点; 五是法治政府实行共和政体，共和国最好的形式是代议制。同时代人杰佛逊主张人生而平等，自由是民主国家的根本原则，人民是国家一切权力的源泉，政府应以人权为唯一正当的政治目标，代议制必须是权力的分立体制等。
所谓思维，指的是人们思考问题的内容和过程。法治思维，简单说就是法律人的思维，或者说是以法治为价值取向的思维。它与以统治者的意愿、偏好为转移的人治思维是根本对立的; 它也与以行政权力、行政规则为习惯的行政思维相区别。法治思维的主要内容: 一是法治思维信念。比如，法律至上的信念，依宪治国的信念; 比如，法律面前人人平等的信念; 比如，司法独立和司法中立的信念等。二是法治思维原则。比如，法律优先原则、法律价值原则。法的终极价值是自由，法律是为了保护自由而设置的而不是相反。法的内在价值是公平，主要是权利公平、机会公平、规则公平。法的普遍价值是正义，包括一般正义和特殊正义，实质正义和程序正义，个人正义和社会正义等。法的基础价值是秩序，是在维护自由公平正义的基础上，实现社会的秩序和人民的安定。比如，法律事实( 事实法定) 原则。我们通常讲的以事实为依据，以法律为准绳，这里的事实应该是法律认定的事实，不应该是你认为的事实。如果违法取证，那证据是不能作为法律事实的。比如，无罪推定原则。无罪推定是与有罪推定相对应的概念，两者的核心区别在于疑罪从无还是疑罪从有。中国传统法制思想是疑罪从有的，对现在仍然有很大影响，这个观念与逼供信现象和冤假错案多发不能说没有关系。我们现在已经接受国际法律界公认的疑罪从无理念，是个很大的进步，但是在我们许多人的思想深处，彻底消除疑罪从有的思维定势恐怕还是一个长期而艰难的事情。比如，程序正义原则。程序正义又可称为形式正义，它是实现实体正义的保证，因而具有自身独立的价值。它要求程序正当，同等待人。简单说，程序正义要求程序公平、合理、公开、确定、平等、人道。比如，平衡原则。这个原则要求在立法与法律实施中贯彻一系列的平衡原则。包括公权力与私权利之间的平衡，权利与义务之间的平衡，互相冲突的法条之间的平衡，政府信息公开与保密之间的平衡，行政手段刚性与柔性之间的平衡，对行政的监督与对权利的救济之间的平衡等。比如，比例原则。比例原则又称为禁止过分原则。它要求罚所当罚，不应当罚而无当。其实它讲的也是罪与罚之间的一种平衡。它的基本意思是把对当事人的惩罚在可能的情况下减到最轻，所以又叫最小侵害原则。比如，补救原则。法律是由许多的规则构成的，规则是一般，而情况总有例外，总有规则概括不尽的地方。这样，法律规则就总是有局限性。因此，无论是判例法还是成文法，都可能存在空缺( 缺陷) 结构。发生特殊情况时如果一味按照现成法条去做，就会铸成大错。发现这种空缺( 缺陷) 之后，就需要进行事后补救。这种事后补救在英美法系中被称为黄金规则。当然，成文法中，最好是把各种例外统统包括进去，但这往往难于做到。在中国法条中设计了除外条款是为了解决这个问题的。衡平法①和解释法②都是补救原则的具体应用。比如，救济原则。无救济则无行政。对相对人实施权利救济，从而控制和矫正行政主体的行政违法、行政不当或事实损害行为，是正当行政程序中必不可少的内容。行政救济制度主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等4 项法定制度。我们作为领导干部必须对这几项法律制度有基本的了解，因为这是维护老百姓权益的大事，也是依法行政的看家本领。上面讲的法治思维的原则有些是领导干部必须懂得的，有些则是法律专业人员才用得着的，但是我们也需要有所了解。三是法治思维方法。如同世界观与方法论是相通的一样，法治思维的原则与方法也是相通的。在我看来，上述那些法治思维的原则，如果运用到解决具体问题上，那也就是法治思维的方法了。
领导干部与法治思维是什么关系呢? 应该说，越是领导干部就越需要法治思维。之所以这样说，一是就法治思维本身说，有权者重于无权者，执法者重于守法者。二是就领导与群众关系说，领导者如果能够以法治思维先行，有率先垂范、风行教化的作用。三是就国家社会走向说，法治国家需要千百万领导干部法治思维先行。领导干部的法治思维有什么特点呢? 相比法律专业人士的法治思维来说，主要是需要有牢固的法治精神包括法治意识和法治原则，而不是具体的法条、法务。因此，领导干部的法治思维具有宏观性、概括性、指导性的特点。所谓宏观性，是指对于他们来说，法治意识、法治原则重于法治条款和法治技术。所谓概括性，是指对于他们来说，应该对法治原则、法治方法有概括性、综合性的了解，可以不拘泥于法律条款或技术的细枝末节，因为他们可以有自己的法律顾问和法务部门。所谓指导性，是指对于他们来说，有了法治思维的立场观点和方法，关键的是要拿来指导实践，不要事情一忙，遇到问题就把法治丢到一边去了，结果仍然是问题归问题，法治归法治，还是不沾边、不搭界。关于这几个方面的特点，对于职级层次越高、担负责任越重的领导同志，越是适用。他们的法治思维需要更宏观、更概括、更有指导性。但是，这并没有减轻他们训练自己法治思维能力的必要性，因为他们除了要把法治思维运用于自己的工作以外，还要对提高部下的法治思维能力负责。领导干部如何提高自己的法治思维能力呢?一是需要认清我们国家的法治建设和法治思维的现实状况。应当说，在我国无论是法治建设还是法治思维，都处在现在进行时，两者之间如果有所区别的话，那就是法治建设的进步快于法治思维的进步。比如，在建设法治国家方面，我们抛弃了传统的人治思想，把依法治国、建设法治国家作为治国方略; 我们提出了依法行政的理念，并且采取了切实的工作步骤; 我们形成了社会主义法律体系，摆脱了无法可依的局面; 我们进行了司法改革，在审判独立、无罪推定等方面取得了共识等。但是，在法治思维方面，就大范围讲，还处在起步阶段。如果没有法治思维的大步前进，法治建设的进程肯定是会受到影响。我想，这也就是党的十八大大声疾呼法治思维的原因了。认清这种形势有助于提高我们对尽快树立法治思维的责任感和紧迫感。二是需要认真学习法治建设和法治思维的知识。学习这方面的知识显然有助于我们建立法治思维的基础。三是积极进行法治实践，在实践中培养和提高自己的法治思维能力和水平。
举几个例子。( 1) 如何解决涉诉信访问题。按照法治思维方式，主要应该进一步畅通司法诉讼渠道，包括行政复议和司法上诉、申诉，杜绝各种形式的司法干预，完善司法救济制度，贯彻司法终审原则，让司法能够真正解决问题，逐步将司法公信力建立起来。同时逐渐弱化信访这种具有相当多人治色彩的救济手段，使得信访当事人回到法治的途径上去解决问题。我们在国家层面和地方层面以及基层单位都应该具有这种思维方式。 ( 2) 如何解决村居自治组织工作过多问题。江苏太仓市规范镇政府和自治组织的工作边界，防止政府职能向自治组织延伸，把越来越多的职能和工作强加给自治组织，使得自治组织疲于奔命而无暇自治。2010 年他们先依法规范政府权力，制定《行政权力限制事项清单》，从原来的78 项减少到22 项; 同时制定《自治组织依法履职事项清单》，共有10 项。这样两份依法制定的清单，就把各自的职能边界划清楚了。对于确实需要自治组织予以协助的事务，政府通过协议的形式向自治组织付费购买。通过这样一种法治思维方式，国家的法律落实了，政府和自治组织各自按照本分履职到位了，各得其所，皆大欢喜。我们基层乡镇政府和街道办事处与自治组织之间恐怕都存在这个问题，很需要从法治思维的角度学习一下太仓的经验。这些例子有助于启发我们法治思维的思考。
三、民主意识与法治思维的关系
民主是人民当家作主，法治是法律的统治。而且，相比较而言，民主与法治具有不同的特点。民主具有天然性、扩张性的特点。这里，所谓天然性，是指人们天性中具有自己的事情自己做主、大家的事情大家做主的倾向; 所谓扩张性，是指民主的发展具有无限放大或无序化的趋向，容易导致无政府主义。法治则具有人为性、内敛性的特点。这里，所谓人为性，是指法治是人为了压抑或限制人的天性当中的某些东西而发明出来的。所谓内敛性，是指法治具有针对某些失范现象和无序现象所具有的规范性和约束性而言。但是，民主与法治之间的区别，并不意味着它们之间不可调和，相反，在现代文明社会，它们具有须臾不可分离的关系。如果只有民主没有法治，民主就有可能成为无序的暴乱甚至是暴民的统治，就没有秩序，没有对少数人的保护; 如果只有法治没有民主，法治就仅仅是法制，是统治者手里的专制工具或专政工具。应当说，民主与法治已经成为现代社会政治文明不可分离的孪生因素。
除了我们自己几十年惨痛的历史教训，可以帮助我们深刻地理解民主与法治的这种须臾不可分离的关系之外，从民主与法治的相异性中我们也可以获得理性上的认知。前面我们讲的民主与法治之间的属性差异还使得二者之间具有一定的张力。这种张力表现为: 民主具有突破法治束缚得以更大发展的欲望，法治也具有约束民主使其就范的欲望。正是这种张力构成了民主与法治自身进一步发展的重要内在动力，也正是这种张力之间的平衡可以构成民主与法治之间的均衡互补、和谐共生。这一点，在绝大多数国家和地区，在绝大多数政治理论家和广大民众中都是具有共识的。这是因为，民主大家的事情由大家来做主，广大民众本能地赞成这样一种主张，因而具有一种天然的合理性，这也是卢梭等主张天赋人权论的原由。而法治，作为对所有人群都具有约束力的东西，不一定大家都天然赞成，而它却是人类能够发明出来的最伟大的东西。它不但能够对民主予以保障，把专制者对民主的破坏予以制裁，而且也能够对民主予以规范，把民主约束在有序的范围里。这就使得民主对法治有一种天生的依赖性。没有法治，民主或者根本就不可能，或者肯定会改变味道。一言以蔽之，民主离不开法治。当然，反过来说，法治也离不开民主。因为，法治离开了民主，就一定会蜕变为专制下的法制，也即走向它的反面人治。几千年的古老历史告诉我们，几百年的近代历史告诉我们，几十年中国社会主义的历史也同样告诉我们，民主与法治只有紧密结合起来，携手同行，才能有人民的权利和幸福，才能有社会的安定和进步。一句话，才能有政治的文明。
我们改革开放时代的领导干部应该能够从历史与理论的两个方面理解民主与法治之间的这种不可分离性。分析我们几十年在民主与法治问题上的严重失误，其原因当然有许多。比如，我们有几千年封建社会既不讲民主也不讲法治( 不是法制) 的历史，缺少这方面的理论资源和社会环境背景。比如，我们自己进城以后没几年就骄傲起来，既忘记了跳出腐败的周期律要靠民主，也忘记了自己制定的宪法，认为只要靠自己的主观意志就可以把天下治理好。这些都是发生错误的原因。其实，这种失误还有另外一个原因，那就是在马克思主义理论中也缺少对未来社会中民主与法治关系的思想资源。众所周知，在马克思主义著作中，对未来社会中的民主是多有论述的。马克思、恩格斯把争得民主视为无产阶级胜利的首要事情。但是，他们对法治的论述却停留在法是经济基础的反映、是统治阶级的意志这样一些一般原理层面，而缺少在阶级对抗已不是主要社会矛盾的情况下如何运用民主与法治的结合来管理社会的论述。这当然不可苛求于他们，因为他们面临的主要任务不在这里。列宁在领导建立第一个社会主义国家的革命岁月里，谈到了法治问题。但他认为: 无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权。 在列宁看来，新政权是无产阶级民主与无产阶级专政的统一，他不受任何法律约束，因而也无须任何法律。毛泽东显然接受了列宁的这一思想。毛泽东也把新政理解为人民民主与专政的统一，把宪法理解为巩固革命秩序、镇压阶级反抗、进行阶级斗争的工具。因此，新中国成立初期，在一定范围里讲了几年法律之后，就转而走向人治了。据此，有人把毛泽东的法律观称为革命的法律观或阶级斗争的法律观，是不无道理的。换言之，中国共产党人从马克思、列宁那里并没有获得多少在新社会如何运用民主与法治相结合进行建设的理论资源。了解了这一点，就可以了解以邓小平为代表的当代中国共产党人在民主与法治问题上的觉醒之伟大，也就可以了解这样一种必须把民主与法治相结合、必须使民主与法治同在同行的思想之得来是多么的难能可贵。在刚从文革的灾难中走出来的最初几年里，法治如何与民主配套同行，显然是邓小平考虑最多的问题之一。他的结论是: 民主与法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。
要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们好多年实际上没有法，没有可以遵循的东西。民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好象两只手，任何一只手削弱都不行。他再三强调: 社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。并且反复重申: 要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制，这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。邓小平在民主与法治关系上的这种反思与觉醒，也是广大共产党人和广大人民群众的反思与觉醒，而这种反思与觉醒也正是我们从文革中获取的最大教益。
我们还可以从党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的角度对民主与法治的不可分离做点补充论证。这个思想应当说是马克思主义民主与法治思想发展的又一次新的提升。道理在于: 在当代，政党、民主、法治都是世界政治文明的基本范畴，都是国家民主政治的基本元素。但在许多现代国家中，有政党、有民主、有法治，却没有真正和谐统一高效的民主政治。在中国特色社会主义民主政治的旗帜下，把政党政治、人民民主和依法治国内在地统一起来了。在这里，党的十六大提出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。其中，党的领导是三者统一中的关键因素。所谓保证，就是党要保证民主与法治的统一，而绝不允许它们的分离; 党要把民主置于法治的保护和规范之下，而不允许民主的缺失和无序; 党要保证法治的至高无上地位和在法律面前的人人平等，而不允许任何组织和个人有凌驾法律之上的特权，更不允许出现无民主的法制。总之，党要以民主和法治的统一保证社会的公平与正义，保证社会的高效与有序。显然，在中国，党是有这个力量的。这样一种思想和实践，就使政党、民主、法治获得了和谐有效的统一形式，聚合了政党在现代国家治理中的强大功能，人民在民主管理国家和社会事物中的积极性和创造力，以及法治规范在现代社会所不可替代的重要作用。
既然民主与法治须臾不可分离，同样道理，民主意识与法治思维也是须臾不可分离的。民主意识需要法治思维，法治思维也需要民主意识。可以说: 民主意识与法治思维离则两伤，合则两利。因此，领导干部需要同时具备民主意识与法治思维两种品质。首先，民主意识与法治思维是现代领导者必备的品质。在当代社会，民主与法治是文明国家的标志，也是国家公务人员治国理政的必须途径，当然也就是国家公务人员的必备品质。没有这样的意识和思维是不能承担这样的责任的，也是很难茁壮成长的。有人说，薄熙来仅仅是个个案，是他个人丧失品格操守、沉沦酒色、胆大包天、胡作非为、纵容家族的结果。我觉得，应该承认这里面的确有他个人素质方面的因素，但他的失败主要是既没有民主意识也没有法治思维的结果，而人民的胜利也主要是民主与法治精神的胜利。所以，我们绝不能仅仅把他视为一个偶然出现的个案，而是时代对像他这样一类干部的抛弃。时代不同了，历史不再需要这样没有民主法治修养的干部了。所有的干部都应该从这一点上汲取教训，警醒自己，升华自己，把自己的命运与民主与法治的时代熔铸在一起。其次，民主意识与法治思维是当代中国领导干部必备的素养。在我国，这个问题就显得更为突出。一是因为我国的民主和法治都在起步阶段; 二是因为我国缺乏民主意识和法治思维的历史传统与现实氛围; 三是我国目前处于发展改革稳定的攻坚时期，特别需要这样的领导干部治国理政。现在，一方面是当前特别需要、而且大量需要民主意识与法治思维兼备的领导干部; 另一方面，在广大领导干部阶层中具备这样素养的领导干部又太少太少，这就决定了我们必须大力培养这样的领导干部。当然，党和国家要从组织行为的角度大力培养这样的领导干部; 但作为每一个领导干部，也必须自觉努力把自己转变成这样的干部，以适应这样一个时代的需要，以担负起这样一个时代的责任。
