内部审计治理功能在教育系统企业的实现路径
一、问题的提出
教育系统企业与一般企业相比有以下几个特点：一是投资主体的国有与公众性、公益性决定了被投资企业的国有与一定程度上的公众性；二是服务对象既有教育部门及单位本身，又有外部市场客户；三是部分企业管理人员是由教育单位转岗而来，甚至一些管理层成员的编制仍然挂在教育单位，改制后企业仍然带有教育事业单位的运营管理痕迹。因此，除了出资者高度关注企业的运营状况外，教育主管部门、国资和财税部门、债权人、企业员工及其他利益相关者也同样给予关注，教育系统企业需要构建完善的公司治理结构以提高管理与治理效率。内部审计是公司治理架构中的组成部分之一，在强化内部审计的控制与评价职能的同时，还要强化其审计治理职能。本文对教育系统企业的审计治理现状进行了详细分析，并对内部审计的治理功能在教育系统企业的实现路径进行了初步探讨。 二、内部审计在公司治理中的功能与作用 有效的公司治理体系建立在董事会及其所属审计委员会、高管层、内部审计、外部审计四个基本治理主体的协作之上，内部审计通过协助其他三个基本主体，对公司的风险管理、内部控制、治理过程的有效性进行评估，以便为公司提出改进建议，从而在公司治理中发挥重要作用，帮助公司实现目标。内部审计在公司治理中的功能与作用有以下四个方面： （一）改善投资者与管理层之间的信息不对称状况 通过财务报表审计，约束管理层编报权力，督促管理层及时完整地披露信息，约束信息失衡，改善甚至解决投资者及其他利益相关者与管理层之间的信息不对称问题。 （二）完善企业内部控制架构 内部审计是企业内部控制的五大要素之一 ——内部监督的主体，缺少内部审计机构，不能正常开展内部审计业务，就不能形成企业内部控制的完整架构。充分利用内部审计的职能，可以不断改进企业内部控制，加强内部监督，确保企业持续、稳健发展。 （三）帮助企业价值增值 内部审计通过评价改进公司风险管理、内部控制和治理的效果，预防与减少损失，促进管理决策层把握机会、控制风险，提供业务咨询，帮助企业价值增值，改善营运。 （四）弥补外部审计在公司治理中的不足 外部审计由于其受到审计时间、成本等的制约，一般具有滞后性及不完整性。而内部审计能够对企业的经营行为进行全过程的跟踪监督，在一定程度上弥补了外部审计的不足。 三、教育系统企业的审计治理现状分析 （一）公司审计治理的责任主体缺位 一些企业尚未建立“有效制衡、科学决策”的公司治理结构，不能处理和平衡董事会、监事会、资产经营公司管理层之间的关系，教育单位分管产业的领导往往扮演着企业董事长与总经理的双重角色，所有者代表与经营管理团队混淆。 有些企业董事会下未设置审计委员会，未明确审计治理的责任主体，不能监督公司的内部审计制度及其实施；不能审核公司的财务信息及其披露；不能审查公司的内控制度。内部审计的治理和风险控制功能的发挥，往往缺乏现实条件。 目前，根据国家的统一部署，教育单位的企业基本上改制完毕。教育单位均成立了资产经营公司，作为教育单位与下属企业之间的防火墙，按照产权纽带具体组织实施对企业的各项管理，但有些改制后的企业尚未设置独立的内审部门或内审岗位。没有内审机构或内审岗位，内部审计的职责没有明确的部门承担，企业审计治理的责任主体缺位。还有些企业尚未制定董事会、监事会的议事规则，董事会、监事会、董事、监事没有明确分工，职责不清。 （二）内部审计治理功能未充分发挥 上海市人民政府教育主管部门有关制度规定：“市教委系统各级次企业一般应设立内部审计机构，配备专职或兼职的内部审计人员。未设立内部审计机构的，由一级企业内部审计机构代为履行相关职责。”①实际上，公司审计治理的职能基本上由教育单位的内审部门代为履行，而教育单位本身内审编制紧、人员少、任务重，任务已经很饱满，没有精力与时间很好地深入企业，监督控制管理不到位，不能充分发挥内部审计治理的职能与作用。 首先，财务报告内部控制功能未发挥。没有内部审计机构或内审岗位，企业财务信息在形成过程中的内部控制缺失，特别是对企业预算数的确认、预算执行情况的检查工作没有牵头部门或指定岗位实施。财务报告的内部控制功能难以发挥，信息不对称的现象大量存在。 其次，内部监督功能未发挥。在公司治理与内部控制中，“内部监督”是五大控制要素之一，而内部监督主要是依靠内部审计来实施的。缺少了内部审计，公司治理与内部控制架构也缺少了五分之一。 此外，未能很好开展风险管理审计、内部控制审计等增值型审计。大多数企业，内审仍然遵循传统理念，从事传统工作，运用传统方法，工作缺乏长远规划和主动性，财务审计、合规性审计仍占据了内审人员大部分的工作时间，不少单位的风险管理审计、内部控制审计等增值型审计尚未开展。 （三）对内部审计治理功能认识不足 教育单位所属资产经营公司的董事会、监事会成员一般由教育单位的校办、人、财、物、监审等职能部门负责人担任，他们的主要精力放在教育单位的行政管理工作上，对于内部审计的性质、目标、职能等基本问题的认识有待进一步提高。教育系统不少公司治理层及管理层仍将内审的基本职能定位为查错防弊，内部审计报告往往得不到应有的重视，应用价值有限，存在着“屡审屡犯”的情况。例如，经调查某资产经营公司及所属的三家子公司，在2008年至2010年的经济责任审计报告中，连续三年均提及相同审计建议一条的有一家企业，两条的有两家企业，三条的也有一家企业。董事会、监事会未将审计报告及审计整改落实情况作为重点关注的事项，未将其作为对企业管理团队的绩效考评指标之一。公司治理层、管理层对内部审计治理功能认识不足，既不能及时纠正治理与管理缺陷，也浪费了审计资源。 （四）内审人员的综合职业素养有待进一步提升 目前，内部审计专职人员大都由财务转岗，而兼职人员也基本上由单位的财务兼任，会计、审计相关知识与技能基本功比较扎实，但知识结构单一，缺乏公司治理、风险管理、项目管理等经营管理业务知识，不谙人际关系沟通技巧，其综合职业素养有待进一步提升，审计方法技术的运用仍不够系统化和规范化，缺乏足够的专长与职业判断能力，难以开展企业内部的风险管理与内部控制检查与评价业务。 四、内部审计治理功能在教育系统企业的实现路径 （一）设置审计委员会及内审机构（或内审岗位） 为加强内部审计治理功能，充分发挥内审对企业经营管理团队的监督与约束作用，资产经营公司董事会下要设立由具备财务、审计、法律等专业知识人员、投资方（教育单位）代表、公司职工等具备相应资格的人员组成的审计委员会，统领公司的内部审计治理工作，提高内部审计的独立性、地位与作用。审计委员会负责监控财务报告过程；监督内部控制系统；监督内外部审计人员的工作②。 公司还要设置内部审计机构（或内审岗位），配备至少一名专职的具备资质的内部审计人员，聘请若干个兼职内审人员，具体组织实施审计委员会的年度工作计划，将审计情况向审计委员会报告，对单位的内部控制、预决算、风险管理等进行审计，提出改进建议，督促审计整改，改进公司审计治理的组织架构，履行内部审计的职责。 （二）以内部审计为主体 公司审计治理的实现，必须以内部审计为主体。因为内审人员熟悉单位的目标体系，熟悉业务流程和业务关键控制点，掌握企业的实际情况，了解单位主要经营管理团队的管理风格，还可以将内部审计的目标与单位的目标设置一致，有针对性地检查并发现问题，提出可具体操作的审计建议。 以内部审计为主体，逐步提高风险管理审计、内部控制审计等增值型审计的业务比重，充分发挥内审在公司治理中的“包括监控、评价和分析组织的风险与控制，以及检查和确认信息与政策、程序和法律的遵循”③作用。 （三）内部审计人员应全程参与内部审计外部化的项目 利用社会审计力量开展内部审计工作是一项被证明行之有效的途径。相比于内部审计而言，社会审计更具独立性、客观性，其审计的重点为财务报表审计及衍生的经济责任审计，核实财务报表是否真实公允，财务信息披露是否充分恰当，为教育系统企业的投资者及其他利益相关者提供更多、更准确有用的信息，减少甚至解决信息不对称问题，以便用真实、及时、完整的信息作为判断标准，对管理者进行有效约束与激励。 内部审计人员应尽量全程参与外部审计的项目，不仅可以及时、全面掌握审计过程中外审人员发现的重要问题；也便于跟踪审计报告中未提及的“小”问题，督促企业落实措施、整改到位，防患于未然；同时还有利于内审人员快速成长，也有利于公司管理更加精细化，建立健全有关制度，改进内部控制与管理。 （四）加强对内审人员的公司治理与公司管理的知识培训 教育系统企业主管部门可以通过网络课程、专题研讨、案例分析、挂职锻炼等方式，加强对内审人员的公司治理与公司管理、沟通方法与技巧等方面的知识与技能培训，帮助内审人员掌握公司治理与公司管理方面的知识，熟悉企业的业务流程，提高审计治理素养。 五、小结 总之，教育系统企业需要设置审计委员会和内审机构，完善治理架构，配备并打造一支具备专业胜任能力的内审队伍，以内部审计为主，社会审计为辅，强化内部审计治理功能，提高内部审计治理效率，减少经营管理层逆向选择与道德风险。●