经济责任审计目标实现的推动力——审计结果完全公开
一、引 言
经济责任审计就是独立的审计机关和审计部门根据干部管理、监督工作的需要,依据国家法律、法规和有关政策规定,对担任特定管理职务的领导干部任期内所负责单位财政、财务收支活动的真实性、合法性和效益性,以及领导干部个人履行经济责任,遵守财纪法律和廉洁自律情况进行检查、评价和鉴证活动。在实际工作中,其主要表现为:对国家财产的安全、完整、保值、增值等方面起到保护作用;核清家底、客观公正地鉴定前后任的经营业绩和经济责任;揭露和惩治腐败分子,规范干部行为,促进廉政建设;健全领导干部监督管理,正确评价和使用干部;促进社会主义市场经济发展。 然而在现实中,经济责任审计并没有完全发挥出应有的作用。研究发现,审计结果的不完全公开是造成经济责任审计不能发挥应有作用的原因之一。审计结果公开是经济责任审计目标实现的推动力,只有通过审计结果完全公开才能切实履行经济责任审计的监督职责,积极发挥经济责任审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能。 二、经济责任履行现状 《审计署2006至2010年审计工作发展规划》中指出,在经济责任审计层面上,中国审计机关将继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则,紧密结合实际,积极探索,不断创新工作方式方法,建立健全各项工作机制,以更好地促进领导干部履行其经济责任,做到廉政、廉洁。但是纵观近期各地区公开的领导干部经济责任审计结果,部分领导干部并没有切实履行其经济责任,仍然存在部门预算“专项不专”、重点管理项目不规范、部分高校挤占挪用教育资金等问题。 (2)重点建设项目管理不规范,导致多付工程款和损失、重大变更不履行审批程序。如从陕西省所披露的2008年全省6 765个单位和项目的审计情况的审计报告来看,包括建设项目在内的管理不规范金额达到375亿元;浙江省所公开的审计结果中也显示,连接舟山与宁波的舟山大陆连岛工程,因变更审批不够严格,计量支付不够规范及招标文件缺陷等原因,导致多付工程款3 600万元。 (4)部分高校存在帮学基金使用不规范及领导捞取基建工程“油水”等问题。浙江建设职业技术学院2006-2008年3年共使用助学基金1 049.75万元,其中只发放给学生477.97万元,仅占45.53%;武汉大学原常务副校长陈昭方、原党委常务副书记龙小乐涉嫌在基建工程中巨额受贿,部分高校还存在教材按高于成本价向学生出售,代办费结余未返还学生等问题。 三、审计结果完全公开有利于经济责任审计目标的实现 从以上各种渠道公开的经济责任审计结果来看,领导干部并没有切实履行其经济责任,存在各种各样的问题,而且有一些问题屡次发生。怎样才能更好地实现经济责任审计的目标呢?审计结果完全公开是实现经济责任审计目标的推动力,只有“阳光”才是最好的防腐剂。2009年,浙江省首次向外界提供了没有经过任何“加工”的审计报告原版,引起了很大的社会反响。以往向社会公布的审计报告都是经过删减的或公布的只是审计结果的一部分,审计结果的充分无保密公开让我们地清晰地看到了领导干部经济责任履行的情况,只有这样才能更好地实现经济责任审计目标。 (一)审计结果公开的机制:公共受托经济责任 审计结果公开就是指审计机关将受托干部管理部门进行审计的审计结果通过新闻媒体、会议、专门刊物、政府网等方式向社会或在一定范围内进行公布。为什么要对经济责任审计结果完全公开,原因在于经济责任审计的对象是公共受托资金的管理使用状况,管理者要对社会公众负责,社会公众有权知道经济责任审计的结果。它不同于对一般公司的审计,因为它的受益对象可能只是企业的股东或债权人,审计结果公开有利于监督领导干部基于其所担任的特定职务管理运用公共财政资金、国家资源以及国有资本、相关社会资金应当履行的职责、义务。经济责任的审计对象决定了审计结果必须公开,审计结果公开的目的是对社会公众负责,让社会公众了解公共受托经济责任的完成情况。 (二)审计结果公开的意义 审计结果公开是社会监督的前提,它包括实行审计结果公告制度,是推进依法行政,建立法治政府,加强社会主义民主法制建设的必然趋势,也是依法履行审计职责,提高审计成效,放大审计作用,推动审计事业深入发展的必然要求。如果将审计结果只作为一种小圈子里了解的“内部信息”,那就会产生黑箱效应,例如:向社会公布的只是审计结果的一部分或经过加工处理的审计报告,编写的审计报告反映的事实不清楚,证据不确凿,评价意见提出的改进财政、财务收支管理的意见和建议也不恰当,或者没有认真听取被审计单位意见,就可能使被审计单位对审计监督的公正性产生怀疑,就会导致审计意见书和审计决定难以执行,这样也容易误导社会公众。实践中,做到公开透明是防范腐败的有效途径之一,也是提高审计机关自身审计质量的积极措施。所以我们应加大审计结果公开力度,全面有效地公开审计结果,因为这样才有利于目前经济责任状况的改善,更有利于经济责任审计目标的实现。 1.审计结果公开有利于摸清家底、反映问题 通过审计结果公开,可以真实反映领导干部所辖地区财政经济发展水平、国有资产状况以及社会公益事业发展的基本情况,并予以揭示和反映领导干部在履行经济职责中的重大决策失误、重大损失浪费、重大违纪违规等问题。前已提及,2009年浙江省通过审计结果公开,查出违规金额近130亿元,查出部门预算存在“专项不专”、重点建设项目管理不善导致巨额损失等违规问题,查出问题后,有利于各有关责任单位和地方政府根据审计意见和决定,进行积极的整改,根据实际情况,具体问题具体分析,其中涉嫌违法犯罪事项,要移送有关部门查处。可见,通过审计结果公开,可以真实地弄清家底,反映出存在的问题,各有关部门根据实际情况作出决策,更有利于经济责任审计目标的实现。 2.审计结果公开有利于促进领导干部依法履行职责 审计结果公开可以监督领导干部,促进领导干部依法履行职责如果2009年浙江省审计结果公开不充分,查出违规金额近130亿元和发现存在的违规违纪问题的可能性就会很小,使一些领导干部继续违规违纪,任意行使职权,不利于我国经济的发展。所以,通过审计结果公开,有利于震慑犯罪和违纪违规行为,教育广大干部群众,促进领导干部勤政廉政,依法正确行使职权,全面履行职责。审计结果公开也有利于促进被审计单位纠正存在的问题、改进工作,形成各方面各部门齐抓共管、共同维护财经法纪的良好局面。 3.审计结果公开有利于社会共享审计信息资源,是扩大效应的需要 现实中,在审计中暴露的一些问题,有很多是共性的,如果审计结果公开不充分或只公开有成绩的部门,那么其他未被审计的单位就会看不到真实的审计报告,从而对本单位可能存在的同样问题认识不够,所以,通过审计结果公开有利于社会共享审计信息资源,扩大审计宣传,树立审计形象,创造良好的外部环境。 四、如何做到审计结果的公开 既然审计结果公开有利于经济责任审计目标的实现,那么应如何做到审计结果公开也是一项非常重要的工作。在目前体制下,要积极、稳妥地做到审计结果的公开,可以从以下几个方面着手: (1)修改相关法律,不断完善审计结果公开的相关制度和措施。随着现代审计的发展,审计结果的公开也不断深入发展,不可避免地存在审计结果公开工作与已颁布实施的有关法律法规、规章准则不衔接的现象,此时很有必要修改相关法律,进一步推动审计结果公开工作的发展。 (2)严格公开程序。审计机关向社会公布审计结果,要注意多向领导请示汇报,积极争取党委和政府的支持,公布前须经审计机关主要负责人批准,涉及重大事项的,须报经本级人民政府同意,举办新闻发布会,应按国家有关规定办理报批和登记手续。 (3)从实际出发,求真务实,尽量公开。能向全社会公开的,全部向社会公开,不仅要公开审计报告,必要时还可公开审计证据。如果审计结果中确实有不宜公开的、涉及保密的内容,应予剔除,然后公开。 (4)提高审计人员的综合素质。审计人员的素质直接影响到经济责任审计工作的质量,要求审计机关适时地加强审计人员的后续教育,通过派出学习,举办培训班,组织论坛等方法进行系统的培训、学习,使审计人员不断学习新的业务知识,熟悉相关政策法规,提高分析判断问题的实际能力,在经济责任审计工作中做出独立、客观、公正的评价。 (5)正确处理好经济责任审计关系。审计结果的公开必须以经济责任审计工作的顺利开展为前提,只有正确处理好经济责任审计关系,才能促进经济责任审计工作的开展。包括应正确处理好与被审计单位主管部门的相互配合关系,与被审计单位的合作关系,与组织、纪检、监察等部门的协调关系。 审计署提出的新时期国家审计的战略发展方向是建设审计免疫系统。正如刘家义审计长所说的,审计作为国家的免疫系统,有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“危害”的建议,有责任在永不停息地抵御一时、一事、单一“危害” 的同时,促使其健全功能,改善机制。如果审计结果不公开、不透明,那么外界就缺乏对领导经济责任履行情况的了解,审计就不能更好地发挥其作为免疫系统的功能。所以审计结果充分公开既是探索经济责任审计发挥免疫系统功能的途径之一,同时又有利于经济责任审计目标的实现,是经济责任审计目标实现的推动力。