[摘要] 近十来年的实践证明,有效的经济责任审计已成为监督干部、考察了解干部、教育干部的重要手段,是纯洁干部队伍、规范干部经济行为的主要途径,是有效预防职务犯罪,减少决策失误,减少损失浪费的重要举措。科学衡量绩效,是任用和管理领导干部的前提,绩效评估既反映出领导干部工作的质量和结果,又体现出其工作的过程和效率;既体现出领导干部的思维层次和水平,又体现出领导干部的驾驭和执行能力,效益审计在领导干部的经济责任审计中越来越显现出它的重要性。在经济责任审计中开展效益审计,是经济发展的客观要求,也是审计机关审计使命所决定的。如何将效益审计与经济责任审计有效结合,笔者将作出初步的探讨。

[关键词] 经济责任;效益;审计;结合

经济责任审计既是一种监督方式,又是一种评价手段。我国现有的领导干部任期经济责任审计评价体系,主要侧重于对经济指标、财政财务收支、重大经济决策和领导干部廉洁自律等方面进行监督和评价,对党政领导干部所应担负的政治责任、社会管理责任和机关效能建设责任等方面履行情况没有进行审计评价,这种审计评价不全面、不完整。目前的管理审计和效益审计尚未形成系统的技术、方法,国外的绩效审计虽有成型的审计标准和指南可资借鉴,但我国的国情和审计行政管理体制不同,且绩效审计只针对政府事业单位和项目的经济性、效率性和效果性进行审计分析,均不能达到干部管理部门的委托目的。经济责任审计目的应是掌握被审计责任人履行职权职责和德才表现的综合情况,为考核、使用干部提供真实可靠的依据。领导干部经济责任审计应引入效益审计机制,对被审计责任人任期进行绩效评估,将被审计责任人所担负的政治责任、社会管理责任、“经济责任”、行政效能建设责任等均纳入经济责任审计的范畴,扩大经济责任审计的外延,丰富经济责任审计的内涵,使领导干部经济责任审计评价更加科学、更加公正、更加全面。

一、经济责任审计和效益审计的涵义

1.经济责任审计

我国的审计始于周、兴于宋。审计的最初目的就是理清财政收支流向,对掌管钱财的官员履职情况进行监督和评价。可以说经济责任和经济责任审计源远流长,其重要性可见一斑。

从理论上讲,经济责任审计是审计机关(审计机构)通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计,来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。

从经济责任审计内容看,经济责任的审计评价主要有两方面的内容:一是对被审计领导干部所在单位的财政财务收支(资产、负债、权益)真实性、合法性、效益性评价,有关财政财务收支工作目标完成情况评价,单位遵守国家财经法规情况评价。二是对被审计领导干部应负的主管责任进行评价,即评价被审计领导干部对其任职期间单位的财政财务收支不真实、资金使用效益差和违反国家财经法规问题应当负有哪些方面的主管责任;对被审计领导干部应负的直接责任进行评价,即评价被审计领导干部在其任职期间在财政财务收支中侵占国家(公有)资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪问题上应当负有哪些方面的直接责任。

2.效益审计

效益审计在国外有多种称谓,如绩效审计(Performance Audit)、综合审计(Comprehensive Audit)、价值为本审计或物有所值审计(Value for Money Audit)、管理审计(Management Audit)、经营审计(Orperation Audit)、3E 审计 (Economy、Efficiency、Effectiveness)等。效益审计从20世纪70年代起已成为发达国家国家审计的主要任务。

最高审计机关国际组织(INTOSAI)1986年4月在澳大利亚悉尼举行了第12届国际会议,形成了这次国际会议的历史性文件《关于效益审计、公营审计、公营企业审计质量控制的总声明》,其中对效益审计的定义表述为涉及对公营管理部门的经济性、效率性和效果性的评价,也就是我们常说的“3E”审计。

在我国,最初提出的概念是“经济效益审计”,指的是经济效益实现途径开发利用和实现程度的审计,是中国特有制度背景下的产物。针对过去在经济建设中存在的只重速度的问题,中共中央在1982年召开的十二大上提出“把全党经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来”。1983年新中国国家审计制度恢复建立后,曾经在该领域开展了一些积极的探索,但主要局限于企业的效益审计。经济效益审计概念反映了围绕党的中心工作确定审计目标与任务这一基本指导思想。

国内学术界对经济效益审计定义是:对财政财务收支及其有关经济活动的效益进行监督的行为。效益审计包括3个要素,即经济性审计、效率性审计和效果性审计。

经济性审计,是对财政、财务支出是否节约所进行的审计;效率性审计,主要是指对投入与产生之间关系所进行的审计;效果性审计,是指对计划目标完成情况所进行的审计。

二、经济责任审计与效益审计相结合的必要性

开展效益审计有利于对权力的制约和监督。只评价领导干部所在单位财政财务收支的真实性、合法性,既不能完整地反映领导干部的任期经济责任,也不能充分发挥经济责任审计的作用。只有在经济责任审计中加入效益审计的内容,才能充分揭示由于对权力的制约和监督不力而导致的脱离客观实际、盲目决策、造成严重损失浪费等问题,才能使经济责任审计真正成为对权力运行制约和监督的一项重要手段,为干部的选拔任用提供重要的参考依据。

1.经济责任审计客观上具备与效益审计相结合的条件

全面建设小康社会,其中一个重要目标是建立社会主义的法制国家,包括建立健全对各级领导者业绩的考查、考核机制,通过对其任期业绩的深层次审计,体现领导干部任期所实现的效益水平。党的十六大报告明确提出审计机关要发挥对权力的监督和制约作用,对资金的监督作用,对惩治腐败,加强廉政建设的作用。效益审计可以在这方面发挥重要的监督作用。

2.公共受托关系决定经济责任审计必须与效益审计结合

公共受托关系是效益审计和经济责任审计产生和发展的理论基础。各级党政领导干部和企事业单位的负责人就是公共资源的受托责任人。经济责任审计是要评价单位、部门、地区的党政领导干部和企业法定代表人任职期间所在部门、单位财政、财务收支的真实性、合法性和效益性,以及对经济活动应当负有的责任。效益审计的目的正是站在第三方的角度,向有关利害关系人提供受托责任履行情况的信息。随着公共受托责任观念的不断增强,公众对经济责任审计的要求不只停留在收支的真实性和合法性上面,他们更关心的是效果。只要存在公共财产的受托经济管理,受托人就必须对受托财产的安全性和完整性及其效益性承担公共受托责任,而审计部门就应该对公共受托责任即经济责任的履行情况进行审计。

3.经济责任审计与效益审计结合是提高经济责任审计质量的有效方法

目前,我国的经济责任审计

中国主要还停留在对领导干部任职期间各项管理、决策活动真实性和合法性审计的层面上,缺乏对领导干部经济活动的效益性和其他经济责任履行情况的深入查证和分析。效益审计可以在合法性审计的基础上深入进行管理、决策活动的经济性、效率性和效益性的审计。搞好两者的结合,有利于提高经济责任审计质量和水平,进一步深化经济责任审计工作。

三、当前在经济责任审计中开展效益审计存在的主要问题

1.经济责任审计中效益目标难以界定,效益的评价标准模糊,操作难度大

由于各企事业单位的具体情况不同,在考核经济效益时,所运用的考核指标也不同,具有很大的弹性。就某一项具体的指标而言,其运用过程和要求也是有区别的。经济效益审计评价标准因事、因地而不同,这给审计工作形成很大发展空间的同时,客观上也造成了标准依据弹性化、人为化的问题。在审计过程中,微观经济效益容易确定,宏观经济效益难以把握;经济效益容易确定,社会效益难以判断;当前经济效益容易确定,长远经济效益难以预测。因此,对效益性目标缺乏合理明确的界定,是影响任期经济责任审计质量的一个关键因素。

2.经济责任审计中资金财产损失鉴定难

经济责任审计是对任职期间的经济责任履行情况进行审计,而经济活动具有连续性,这就存在前后任职者的决策、结果的关联性。比如任期前的投入在任期后体现的效果;前任的投资或过失延伸到本期造成损失或遗留问题;前任投入的与目前经济活动有连续性的对外提供担保;应承担的或有责任等,审计人员难以按照期间归属调整相关指标,经济责任鉴定比较困难。由于经济责任审计对象的特殊性和审计内容的广泛性,决定了准确界定资金财产损失经济责任存在一定难度。

3.相应的审计专业人员不足

效益审计需要复合型的审计队伍,不仅要有会计师、审计师,还需要精通其他学科知识的人员,如社会科学、法律与工程方面的人才等, 这是有效实施效益审计所必需的。而目前的审计力量主要以财务、会计审计人员为主,其他方面的审计人员缺口很大。

四、经济责任审计与效益审计相结合的措施和对策

1.确定效益审计的目标

效益审计的目标是寻求提高效益的途径并帮助被审计单位采取必要的措施,改进系统及控制手段。由于经济责任审计项目涉及的资源量面广量大,在选择审计目标范围时,总体原则是围绕责任者任期国家财政资金投入、项目的经济效益和社会效益,重点关注项目决策和管理环节中存在的问题,主要从以下几方面考虑:①重点审计。对国家财政支出领域可能存在的严重铺张浪费、效率不高、效益低下或控制薄弱环节进行重点审计,特别是涉及当前社会经济活动中的热点、焦点和难点问题,主要目的是为了查明以上现象是否存在及其程度,分清责任,分析原因并提出改进建议。②专项审计。对被审计单位或重大事项、项目或计划进行深入调查,尤其是带有行业性,倾向性的问题。主要目的是对控制方面存在的问题和效果提出评价,对责任人给予客观公正的评价,更重要的是促进责任落实,督促提高管理水平和效益。③局部审计。对主要涉及重要资源的某一领域,对经济和社会效益产生重大影响的方面进行局部审计。该类审计针对性强,能够直接揭示存在的问题,改善单位的经济效益和社会效益。

2.选择效益审计的方法

当前,我国财经领域中违法违规问题还比较普遍,经济责任审计引入效益审计也应在真实合法性审计的基础上,重点揭露决策失误、管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。效益审计有两种方法,即以结果为重点的审计方法和以问题为重点的审计方法。以结果为重点的方法,主要关注被审计单位的效益或取得了什么结果,有关要求或目标有没有达到。以问题为重点的方法则主要关注问题的确认和分析,一般不参考事先确定的审计标准。在经济责任审计中可以通过结果目标来评价效益的实现程度,但更侧重在检查中发现问题,要分清是管理水平问题,还是固有的政策、体制原因;是利益导向驱使,还是长期利益与眼前利益的取舍;是主管部门的问题还是具体执行中的失误等,重视综合分析,发现问题、揭露矛盾,找出产生问题的原因,提出解决问题、处理问题的办法和建议,要作恰当的评价,提出如何克服影响经济性、效率性或效果性的建议。

3.建立有效的评价指标体系

只有正确选用审计标准和评价指标体系,才能对被审计单位的经济活动进行客观、准确的评价。在选择审计标准和评价指标体系时,根据审计标准的相关性、全面性、先进性、合理性等,形成多层次,相互补充的评价体系。一要根据国家的经济方针、政策、规定及有关的经济规律、经济理论等来选择评价经济活动合理性的定性标准;二要结合被审计单位的计划目标、业务标准、各种指标和有关的数字,用于评价经济效益高低的定量标准;三是对于一些特殊的项目和目标,则因地制宜选择合适的审计标准。

4.运用先进的审计方法与手段,加快人才培养,充实专业人员

效益审计是一项专业性强、难度很大的工作,效益审计中十分重视质量分析方法及决策模型研究,增加效益审计的科技含量。鉴于效益审计的特殊性,审计工作需要多种类型的专业人才,包括经济学、社会科学、法律与工程方面的人才等,在加快人才培养,更新知识,优化专业结构,提高审计人员整体素质的同时,应聘请一些专家和学者为效益审计提供智力和技术支持。

综上所述,经济责任审计与效益审计结合就是对领导干部任期的财政财务收支及其有关经济活动的效益进行监督,而且是更全面、更深入、更高层次的监督与评价,是今后审计工作的发展方向。因此,如何选择效益审计与经济责任审计最佳结合点,将是我们需要长期探讨和实践的课题。