[提要] 安徽和县作为经济欠发达县级地区，政务服务中心建设存在的主要问题是行政审批集中度不高、现有制度和国家法规政策执行不到位、服务观念和设施不能适应政府职能转变的需要、代办服务缺乏财政支持和制度规范等。造成这些问题的原因，除了政务服务中心的设立缺少法律基础外，对政府职能的发展方向和运行方式把握不准、财政投入不足、硬件设施不能满足政务服务和公共服务的需要也是重要方面。因此，有必要加大硬件设施投入，对政务中心的服务内涵进行重新界定，削减审批事项，增加公共服务事项，尊重法治精神，再造科学的办事流程、严格的管理制度和切实有效的监督网络。
关键词：政务服务中心；服务；法治
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2017年3月10日
政务服务中心是由地方政府举办，集中办理本级政府权限范围内的行政许可事项和服务项目，集信息与咨询、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性行政服务机构。各地名称不一，有政务中心、政务服务中心、行政服务中心、行政审批中心、便民服务中心等不同名称。县级政务服务中心是基层政务服务的主体，与群众联系最为密切。和县行政服务中心始建于2001年，当年12月投入运行，办公地点在现住建局二楼，使用面积700多平方米，2007年2月搬至财苑大厦二楼，使用面积约1，200平方米，2012年4月改名为和县政务服务中心。镇村中心建设始于2009年。目前全县设立有县镇二级政务服务中心和村级便民服务中心。政务服务中心是改革行政管理方式，优化经济发展环境的产物。作为各级政府服务群众的窗口，它在转变政府职能、改进机关作风、提高行政效能、加强依法行政、从源头上防治腐败等方面发挥了积极的作用。但是也应该看到，和县政务服务中心建设还存在一些不容忽视的问题。特别是在全面深化改革的大背景下，随着行政审批权限的大量削减和下放，以县级政务中心为主的基层政务服务中心改革迫在眉睫，而深入了解基层政务中心的现状，分析其存在的问题，根据民众的需求进行相关制度设计，无疑是基层政务服务中心建设的一条路径。
一、和县政务服务中心建设存在的主要问题
（一）行政审批集中度不高。按设立政务服务中心的目的和县委、县政府的要求，行政审批工作必须做到“两集中、两到位”（一个行政主体的审批事项向一个科室集中、行政审批科室向政务服务中心集中，保障进驻政务服务中心的审批事项到位、审批权限到位），切实做到大厅之外无审批，大厅之内审批快。然而，和县行政审批工作离这个要求还有很大差距，主要表现在两个方面：一是审批地点集中度不高。部分职能部门的审批事项至今未能集中到政务服务中心，如护照出入境证件申领、户籍身份信息登记与变更、婚姻登记等。据中心统计数据，和县具有审批权限的职能部门有43家，目前没有任何审批事项进驻中心的有18家，全县270个审批事项，进驻中心的只有67项，约占25%。这样的比例远远低于浙江、广东、天津等先进省市；二是审批权限集中度不高。首先，部门内部的多个审批事项未能集中到一个科室，而这些事项大多相互关联，容易造成相互推诿扯皮或互相争夺审批权限，行政相对人无所适从。许多单位至今仍未建立独立的行政审批室，有的挂靠在其他科室，有的只有一块牌子，工作人员和授权未到位；其次，部分职能部门对窗口的授权不到位，造成有些事项窗口或无权受理，或受理了也无权作出是否许可的决定。审批权限在部门间，甚至部门内部的分散，使办事群众要花大量的时间和精力往来于不同部门之间、不同科室之间，甚至窗口与单位之间，多有怨言。
（二）现有制度未能全面落实。为提高效率、便利群众、加强对工作人员的管理，多年来县政务服务中心制定了不少管理制度，如AB岗制度、工作人员服务规范、禁用语、服务承诺、考核细则、责任追究等规章制度，然而在实际执行中，有些制度仍未能全面落实。造成这种状况的原因大致有三c：一是制度本身的设计不科学，不符合实际，难以执行。如《和县行政服务中心服务窗口及工作人员考核细则》中规定“工作人员造成资料遗失的，每起扣5分”，而对造成资料遗失的行为如何认定没有细则。县中心以前采用过收件回执制，收件回执不够详细，未详细列出已收材料的名称和数量，现在采用登记制，由中心统一记录办理群众到达中心的时间。这种做法虽加强了对窗口人员在办件时限上控制，但却忽视对已收材料的管理，在发生纠纷时无法确认材料是否遗失；二是监督管理不到位。中心与窗口工作人员没有行政隶属关系，缺少必要的行政管理权，激励和约束机制大多停留在经济奖惩上，工作人员缺少晋升渠道，工作积极性不高；三是人员素质不能适应工作的要求。如AB岗的实施，要求窗口工作人员必须具备较高专业素质和法律素质。和政办〔2010〕75号文规定，窗口工作人员的培训由中心负责，而中心如果抽调人员进行培训，必然造成窗口岗位的空缺，中心如何和职能部门进行协调是个难题，难题解决不了，培训制度就落实不了。
（三）不能严格执行国家法规和政策的规定。行政法是实体法与程序法的统一，在重实体轻程序的传统行政文化影响下，行政不法主要表现为程序违法。和县政务服务的违法违规行为也概莫能外，主要表现为：一是不能严格遵守法定审批时限。少数窗口对于承诺的审批时限不能兑现，对于超法定审批时限也总能找到各种理由进行搪塞，如不用受理回执告知群众具体权利，不一次性告知缺少的材料，或对材料作苛刻和机械的要求，不对缺少相关知识的百姓作细致的解释；二是对附有前置条件的审批事项互相推诿。对于前置程序，法律的规定相当明确，相关窗口因为对法律的生疏或机械理解，相互推诿扯皮，群众办事无所适从；三是已经下放和削减的审批事项未能及时落实。2013年3月新一届中央政府成立后，国务院及省市政府削减和下放了大量的审批事项，县政府及县有关部门没有及时地对已削减和下放的审批事项进行清理落实，少数不符合法律和政策的非许可事项至今没有清理，造成了中心的工作与国家法律政策的脱节；四是擅自改变生效的行政许可。已经生效的行政许可只有在其所依据的法律修改或废止，或准予许可所依据的客观情况发生重大变化，且为公共利益需要的情况下，行政主体才能依法变更或撤回。如果造成相对人的财产损失，应依法予以补偿。如某相对人按建设规划和施工许可与施工方签好了五层楼的施工合同，而规划部门此时变更规划内容，如造成相对人的财产损失，行政主体应给予补偿。 （四）服务观念和设施不能适应政府职能转变的需要。随着政府职能转变的深入推进，政府将逐步回归公民本位，为公民提供更多更优质的公共服务将成为政府的重要职责。当前，和县政务服务在政府职能转变、解决“服务群众最后一公里”等问题上仍存在一些欠缺，主要表现为：一是窗口工作人员的服务意识有待提高。近年来，自上而下的行政管理越来越严，对服务民众的要求越来越高，如县委、县政府对窗口工作人员提出的“3S”服务，要求工作人员面对办事群众要做到“3S”（stand、smile、see，即站立、微笑、注视），以体现与群众的平等和对群众的尊重。相互平等和尊重是服务的前提和基础，而传统权力本位观念的根深蒂固阻碍了工作人员发自内心的对“3S”标准的自然表达；二是制度化的流程欠缺监督，难以落实。有的办事流程设置比较科学，但没有监督措施，或虽有监督但偏重事后的责任追究，缺乏事中的检查督促。如在对办件时限的控制上，只规定对超时限的惩戒，对临近时限的，没有规定预警措施；三是硬件的欠缺阻碍了公共服务的开展。囿于县政务服务中心办公面积过小和财政投入不足，中心的服务场地远不能满足服务群众的实际需要：县中心的办公面积只有1，200多平方米，部分职能部门的审批项目难以进入，已进入部门的办公布局不尽合理；人性化的服务设施不健全；未能按市场机制引进相应的社会服务机构；网上审批平台虽已建立，但未能与镇村联网，实际效果不佳；中心内部网络不能互通，群众不得不重复提交审批材料。
（五）代办服务缺乏财政支持和制度规范。目前，和县正在全县范围内建立“三级受理，二层办理”便民服务网络，各镇都建立了便民服务中心，部分行政村也建立了便民中心。村镇居民可以直接向本村镇中心提出办事申请，由中心直接办理或代为办理。便民中心的建设受到了群众的普遍欢迎，但也存在一些问题，如全县现有93个行政村和社区，建立便民中心的只有61个，未能做到全覆盖，已建立的中心也未能完全标准化；内网投入不足，未建立县、镇、村三级统一、集中、实时的政务服务信息平台，代办人员县、镇、村来回奔波，耗时费力，成本过高；村一级没有专项代办资金，成本只能从办公经费中开支，增加了村级组织的负担；相应的代办制度不健全，如时限的计算没有明确的起点，缺乏相应的授权与承诺手续，权利义务不够明确；村级缺乏相应的社会服务和中介机构，代办过程中产生的社会服务费和中介费用没有必要的财务制度予以规范，容易产生纠纷。
二、产生问题的原因
（一）行政管理体制和法律制度的制约。在我国，部门立法是一种较为普遍的现象，由此造成政府权力部门化。不少部门就是通过立法将自己部门利益予以固化，而政务服务中心的建立和发展不可避免地要触动这些部T的利益，自然会遇到很大的阻力。由于现行法律并没有明确政务服务中心执法主体资格，没有赋予其相应的职权，在建设法治政府、权力清单制的大背景下，其实施的管理缺少必要的法律基础。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，政府部门本应由政府根据需要设置，部门职责也是由本级政府确定，但现行部门的很多职权都是由国家法律法规直接赋予的。如果政府拟根据需要调整部门的职责，部门若不愿意放弃该项职责，就会指责政府“违法”，置政府于“两难”。这种“主”、“从”关系的颠倒是政府权力部门化的典型，也是地方政府改革行政审批制度、削减和下放行政审批事项的难点所在。政务服务中心的改革对顶层设计的需求更加紧迫。
（二）政务服务中心建设硬件投入不足。和县政务服务中心场地过小，只能提供部分政务服务，婚姻、税务、社保、出入境、公积金等各项业务至今未能进驻政务中心，各机构分散设立，远离中心，群众办事非常不便。除复印、摄影等便捷服务外，公正、电力、水务、燃气等与群众生活密切相关的公共服务，金融、物流、鉴定等商业服务中心也不能提供。也没有为民众提供休息等待、网络连接、电子查询等服务。
（三）对政府职能发展方向和运行方式把握不准。政府职能的内容和运行方式是随着经济、社会、文化的发展而不断演变的，随着市场经济的建立和逐步完善，我国政府的职能已经由重政治统治和发展经济转向经济发展和社会管理并重，职能运行的方式也正在实现由人治向法治、由管理向服务的转变。政务服务中心的职责正是以服务的方式实现政府的职能，而和县政务服务中心政务服务严重不足，公共服务没有开展，部分工作人员权力意识较浓、服务意识较淡，未能集中体现未来政府职能的发展方向和运行方式转变。
三、推进和县政务服务中心建设的建议
（一）拓宽服务领域，转变政府职能。政务服务中心虽然起步于行政审批，但其价值决不会仅仅停留在行政审批一项功能上。传统政务服务中心主要围绕行政审批，以管理社会为宗旨，尽可能多地为群众提供各类政务服务。随着法治政府、服务政府、责任政府的逐步建立以及行政许可和审批事项的逐步削减，政务服务中心性质必将发生改变，而服务内涵重新界定就是性质改变的集中体现。适应政府职能转变需要，中心将逐渐演变成代表政府向社会提供服务、统一处理公民法人和其他组织各类政务事项和其他公共服务事项的开放式机构。不仅行政审批、行政许可及非许可、注册登记、政府采购、政府招投标、国有资产产权交易信息发布、新闻发布、文件查阅等所有政府为社会提供的政务服务事项都可以在政务服务中心集中进行，而且摄影拍照、打字复印、刻字雕章、代理中介、快递和移动网络终端免费接入等配套服务及水电气、电信、邮政、保险、银行、公证、司法鉴定、法律咨询等公共服务业也可以进驻政务服务中心，从而实现政府从无限向有限、从权利到责任、从管理向服务的转变。
适应中心职能的转变，中心管理者的职责也将发生转变，不再趋向于加强对人员和业务的管理，而是侧重于为中心的日常运行提供环境保养、秩序维护等场地服务，对窗口进行廉洁、效能等方面的监督，为窗口工作人员提供必要的服务，加强各窗口业务的协调与整合，加强对民意的搜集，了解民众对各类政务和公共服务的需求，对中心的发展进行设计和规划，为服务型政府建设提供合理化建议。 （二）加大硬件投入，突破发展瓶颈。当前，束缚和县政务服务中心发展的主要问题是县级中心场地过小，县镇村“三级受理，两层办理”的体制未能建立，“两集中两到位”难以落实。没有足够的场地，不能容纳更多的窗口，想进驻中心的接收不了，不想进驻中心找到了借口，“两集中两到位”工作无从开展。县镇村“三级受理，两层办理”体制的建立需要标准化的办公地点、内部网络的互联互通、专项办公经费等。解决上述问题的关键就是加大场地投入，以彻底解决制约中心发展的瓶颈问题。
（三）遵循法治精神，加强制度设计。行政审批制度改革是全面深化改革的一项重要内容，十八届三中全会以来，其步骤逐步加快，沿海发达省市对此进行了有益探索，取得了一定的实践经验和理论成果。如天津滨海新区设立行政审批局，统一行使各职能部门的审批权限；无锡政务行政服务中心对社会事业、民生工程项目实行容缺预审制，只要主件材料齐全，就先行受理，预审办理，允许申办人在以后的环节中补齐材料，再核发许可证。对于这些先进做法，我们应该积极学习研究，并结合本县的实际，在法律的框架内吸收利用。县中心要发挥牵头作用，聘相关专业人员组成专门机构，负责中心的各项管理制度和业务流程的设计；要协助有关部门编制政府行政权力清单、行政审批事项目录清单、投资审批“负面清单”、政府专项资金管理清单和行政事业性收费目录清单，为政府行政权力的运行打造了一个“制度笼子”，实现行政权力清单“全覆盖”。此外，县政务服务中心要根据清单，梳理政府可以为群众提供的包括审批在内的各项政务服务项目，并结合群众路线教育实践活动征求到的意见，了解群众需求，确定哪些可以纳入政务服务中心；要加强日常管理，创新监督方式，保证相关法律法规和政策规定落地生根。
以县级政务服务中心为主的基层政务服务中心，作为政府服务百姓主要的窗口、践行群众路线的主要平台，其改革与建设迫在眉睫，而且县级政务服务中心建设也必将成为有限政府、法治政府和服务型政府建设的突破口。
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