" [内容提要]本文根据运用理性选择制度学派的观点分析了村民委员会选举制度被引入中国农村之后村干部的行为所发生的变化。作者认为，竞争性的选举使得决定村干部去留的权力由原来的乡镇干部转到村民手里，当选的村干部为了在换届选举时连任，在上任后都要致力于为村民做一些实事。由于受农村社区特点的影响，村干部在办实事的过程中又要注意不能得罪太多的村民。另一方面，村干部也会积极处理好与乡镇的关系、贯彻上级的政策，因为他们要做好自治范围内的事情很大程度上也取决乡镇的帮助和支持。
一、导论
传统的理性选择理论认为（参看Monroe, 1991），人们总是通过理性的思考来计算各种选择的代价，权衡利弊，以便用最小代价换取最大的报酬或利益。由于传统的理性选择只强调个人行动的动机，很少考虑到社会结构因素对行动选择的影响，因而受到不少批评。自1980年代以来，一些学者试图对传统的理性选择理论作出修正，从制度方面解释行动者的行为，这些观点被称作新制度学派（参看Hall and Taylor, 1996; Koeble, 1995; Peters, 1999）。制度分析的中心问题是：制度如何影响个体的行为的？秉承传统理性选择理论基本假设的理性制度学派以一种“算计的方法”（calculus approach）来看待这个问题的。 [1] [与此不同，社会学制度学派从“文化的方法”(Cultural approach)来回答这个问题，倾向于把个休看作是一个知足者 （satisfier），而不是效用最大化者(utility maximizer)，并强调对行动过程选择的程度取决于对情景的解释而不是纯粹是工具性的计算。从这一观点看，制度的作用是为解释和行动提供道德和认知的模板，个体被看作是深深嵌入于由符号、契约和程序构成的制度世界中，它提供了对情景和自身进行解释的过滤器，行动过程就是所此建构的（参看March and Olson, 1989）。] 这种观点强调人类行为中的工具性和策略算计的方面。他们假定个体试图最大化由特定的偏好功能限定的一组目标，他们有策略地行动。也就是说，个体会仔细考虑各种可能性以选择能够带来最大利益的方案，根据算计的观点，制度的作用主要是通过为行动者提供有关其他行动者目前和将行动的一定程度的确定性影响行为的。更具体些，制度提供有关其他行动者的相关信息，对协议的实施机制，以及对背离者的惩罚等。其主要点是，它们通过改变一个行动者关于其他行动者对其自身行为的可能反应或与其行为同步的行动的期待影响个体行为。在策略性选择中，社会制度是形成这些期待的重要源泉。在理性选择的框架中，社会制度是理性行动者用以评估他们潜在策略以及选择他们的理性行动的重要依据。制度规则通过提供两种信息达到这一点：第一，对于违反规范行为的惩罚性质；第二，其他行动者未来的可能行动。 那么，在村委会选举制度引入中国农村之后，村干部的行为又发生了什么样的变化呢？在过去，村一级的干部都是由乡镇任命的。在村委会组织法实施以来，村委会成员变成由村民选举产生。当然，全国各地在实施组织法的过程中存在许多差异，一些地方还存在着乡镇或村党支部操纵控制选举的情况，使选举流于形式。但随着村民自治的逐浙深入，越来越多的地方的村委会选举成为了有竞争的选举。近年来，各地都采取了一些措施来保证当选的村干部能真正反映村民的意愿。例如，村民可以直接提名候选人，村民提名产生的初步候选人交由村民代表通过投票决定成为正式候选人，候选人可以向村民发表竞选演说。在投票程序方面，改过去的流动票箱为固定投票站，取消委托投票实行一人一票，在投票站设立秘密划票间以便村民可以按自己的意愿投票。在村委会选举成为有竞争性的选举之后，真正决定村干部去留的不是上级的“组织意图”，而是村民的选票。在这种竞争性的选举制度引入农村之后，村干部的如何处理作为其下级的村民与作为其上级的乡镇的关系呢？这是本文要分析和探讨的。本文将根据笔者1997年和1998年在福建省厦门市和寿宁县农村的实地调查资料对这一问题进行分析。
二、多为村民办实事与“得罪人把握分寸”
我们先来看一看村委会选举制度是如何改变村干部与村民的关系的。
在村委会选举制度建立之前，村一级的干部主要是由乡镇一级定的。通常的做法是由村级的现现任干部向乡镇一级推荐人选，而后由乡镇予以批准或确认。虽然乡镇一级在确定村干部的过程也会以“考核”的方式征求村民的意见，但一般村民的意见只有“参考价值”，起决定性作用的是“组织意图”。因此，在原有制度下，决定村干部去留的不是村民的意见，而是乡镇的意图。村委会选举制度的实施，从根本上改变了村干部的权力来源。新的制度通过如下一些途径使村民的意见得以反映：一是候选人的提名。根据福建省民政厅的规定，五名以上的村民联名可以产生初步候选人。 [2] [而在2000年的选举中，单个选民也可以推荐候选人，村民甚至可以自己推荐自己成为候选人。]二是正式候选人的确定。在1997年的选举中， 由村民提名产生的初步候选人经过村民代表投票产生正式候选人。三是投票选举。最终能否成为村委会干部取决于选民的选票。
村委会选举使农村社区权威结构发生了根本性的变化，村干部从过去的唯上是从到现在的更多照顾下面群众的利益。那些只会巴结上级领导、“走上层路线”的村干部逐渐被村民所抛弃。村民更喜欢那些代表他们利益，能为他们说话和办事的村干部。正如河北省正定县的一位村委会主任所说的：“上边的干部想当官没有天线不行，象我们这样的村干部想当官没有地线不行。我们这一级村干部是群众产生的，不是某个领导指定的。国家干部，县委、组织部任命就可以当。我们这些人，如果没有群众基础，没有群众威信，不去给群众办事，村民不举你的手，你这个官就当不成”(转引自李连江、欧博文，1998: 3
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7)。对于那些当选的村干部来说，要想在下次换届选举时能再次当选，就要做出一些实实在在的事情让村民看。犀溪村党支部书记是这样谈到选举村委会工作的推动的： [3]
选出来的干部当然好很多。没有选举，干部一直当下去，事情就会越来越糟。这样每隔几年选一次，每个人都会把自己的力量发挥出来，做一些事情。选上当村干部了，都会想着下一届选举的事。如果上一届做不好，下一届就选不上。
如果当选的村干部没做好工作，三年后的选举就会把他们选下去。据福建省民政厅的统计，在1994年换届选举当选的14,750名主任中，连选连任的只有7,057人，占47.84%。 [4] [福建省民政厅：“一九九四年度村委会换届选举基本情况统计”。]在1997年换届选举当选的14,507名主任中，连选连任者为5,889人，占选出主任数的40.5%。 [5] [福建省民政厅：“一九九七年度村委会换届选举情况汇总”。]这表明，在每次换届选举中都有一半以上的原村委会主任落选。因此，竞选上来的村委会干部都感到压力很大，特别是那些双方候选人竞争比较激烈的村，当选村干部的压力更大。南阳镇党委会书记也谈到激烈的竞争给当选村干部带来的压力： [6]
他们选上来后，积极热心公益事业。马上要修公路、安程控电话、闭路电视、建村委楼等。他是南阳村的，象他这" 个村主任选上来，也感到压力很大。经过竞选之后，虽然另一个没选上，但他自己觉得压力比过去大。我昨天问他，你这一任三年准备做些什么？他给我的答复是：他要完成另一个竞选对象提出的三件实事之外，自己还要再做一件实事。过去他就没有这个思路。过去他也当过两届的村主任，没有这个思路。这次会做也要做，不会做也要做。为什么呢？他自己这一派的人将他推上去，他要对自己那一派的人有所交待。你如果不为支持你的这些选民做一些公益事业，以后会骂你。另外，对手肯定要骂你。除非你把工作做好了，他不敢骂你。没做好工作，对手的一派人要羞辱你。选举工作给他产生了压力。我说这是好事情，压力是动力嘛。 南阳村这位在激烈的竞争中当选的村主任感到压力比过去大，因为如果不做出一些实事，一方面对支持自己的选民没办法交待，另一方面对手那一派人也要羞辱他。虽然他过去也当过两届的村主任，因为过去的选举没有这一次竞争激烈，他没有想到要干几件实事。1997年的选举竞争激烈，是一次真正的选举，因此他下决心要做几件事。选举制度的建立给他带来的工作的压力。
三年的任期并不算长，为了能够能够在任内做出一些事情让村民看得见，有的村主任还把自己个人的钱先垫进去做公益。山后村的主任就是这样： [7]
记渐上来算做了几件事。他有那么多钱，把自己的钱垫进去。把钱垫进去做事就好做了。别等上面钱来了再做，我们先开始做了。如果象过去一样，等上面来了钱再做，要等到牛年马月。如果等上面钱到了再做，一年时间过去了，好多东西就做不出来了。我们这一届是不等上面钱来再做，上面一承诺给这个项目的钱，我们就从其他地方把钱弄来先做。如果等上面的钱，那就难等了，到县里面要卡一下，到乡里又卡一下，或是挪用一段时间。上半年的钱，下半年才会到。
选举产生的压力和动力促使当选的村干部要在任内做出一些事情。但是，在处理村务以及干实事的过程中又不可避免地要得罪一些人。因此，现任村干部要想连任，就要在“做好本职工作”与“得罪人”之间取得平衡。只有做好了本职工作，干出一些实事，才能取得村民的支持与信任，才有可能连任。但是，有些工作又有可能损及少部分人的利益，得罪一些人。如果得罪的人太多，在下次选举时有可能失去很多选票，从而影响到自己再次当选。因此，在做好本职工作和干实事的过程中又不能得罪太多人，用一位村干部的话说是“得罪人要把握分寸”。 [8] 后坑村的一位干部在谈到当选干部在“干好本职工作”与“得罪人”之间的关系时是这样说的： [9]
村干部由选举产生，为了下次能当选，他们多多少少会考虑到尽量不要得罪村民。但这也要一分为二地看。如果你怕这怕那，什么也干不了，村民会说：这个人工作不积极，下次不要选他了。你对某些村民好，给他们开后门，在某个问题上手下留情，下一次他们不一定会选你。只有把本职工作做好，把应该做的事情做好，人家才会认可你。你不把你的工作做好，做不出成绩干事情缩手缩脚的，最后人家也认为你不称职，下一届就不会选你这种人。当然，农村关系网比较厉害，你不是从别的地方调来的，可以无所顾忌地干。在农村当干部也要瞻前顾后。瞻前顾后是对的，前怕狼后怕虎就错了。
农村社区的居民世世代代都居住在同一地域，村干部是由村民中产生的，他们不同于国家编制内的乡镇干部，用一位乡干部的话说，村干部是“永不走的工作队”。 [10] 考虑到与村民之间的这种关系，村干部在工作中就会有所顾忌，但为了做好本职工作，该做的事情还是要做，不能“前怕狼后怕虎”。
犀溪村委会主任叶雨达，在他任内做了不少实事，深得村民的赞许。但与此同时也得罪了一些村民。他是这样谈到为办公益而必须得罪人的： [11]
犀溪村太大，各色各样的人都有。你做一件公益事业就要得罪一些人。我建这所中学得罪了20多人，修锦山的环村路得罪了50多人。建中学怎么会得罪人呢？比如说锦山有一座房子挡住路，不让路通过。路通不了，建材运不过去。而路又一定要从他的门前经过。路从那里通过就会对他房屋的门楼有点影响。但为了大局，就不能考虑太多一座房子的问题。我们一定要从那里过，他就拦住不让过，不让做。没办法，只好得罪你了。不通也要通，不让通过就强制通过。通过去以后，也就没什么了。不过，人这东西，他会记在心里：他妈的，你这么硬。但有的东西又一定要来硬的，做不通的就一定要硬。所以说，农村的干部也要有一定的威信。有些问题，对于个别人，不通强制也要通。再比如说环村路，房屋不影响就行了。为了全局，你灰楼不拆，我就自己拿锄头把你挖掉。拆掉之后再赔偿一点算了。别人不敢动手，我就自己动手把它撬掉。农村的情况就是这样，有些事一定要这样做。一个村这么大，不是我这样的人，样样事情都会被挡住做不下去。
叶雨达虽然在建中学和修环村路的过程中得罪了一些人，但却实实在在地完成了他的前任所没能完成的实事，因此在1997年的换届选举中他仍然获得1,378张选票，占全村有效选票的70.8%，再次当选为村委会主任。
后坑村的一位副主任则是这样看待“得罪人”的： [12]
整治前社这条路，起码我就得罪了两家人。我们自己要放得下。选不上，对上级、对村民，我们都没有怨言。做副主任我就这样做，只要自己能放得下就行。在这个岗位上，该做的事情你还是要做。我的意思是这样，该做的事情还是要做。做出一些事来，让大家看得到就好了。有人说，你这样得罪人会怎样怎样。我说，没事，我们没做缺德的事，心里放得下，半夜三更该走也要走，不管它。
为了争取连任，村干部在工作中除了考虑尽量少得罪人之外，有的还有意照顾一些村民的利益，以便下次换届时这些村民能投他的票。山后村原支部书记就和我谈到原村主任坚持少收另一个自然村的闭路电视费的事：
拉有线电视的时候，我要坑兜村每户出400元。老六为着自己着想，去坑兜说只收300元，与山后村一样。线路从上面拉到下面，300元怎么够，村里又没有资金，我肯定不肯。那时候黄乡长比较偏向我。他说，既然你说出来了，不要三百，也不要四百，那就三百六。后来老六跟我讲，明年换届，为了他，给他们的印象好一点，不要因为这影响到明年换届选举，叫我就听他这一次。后来就定三百二。 ……你想当主任，最重要的就是坑兜这个村。他们选谁就谁当，那里有70多票。记运那个时候就是给坑兜害的。本村大概有百分之六十选他，因为政法委拼命帮他，帮他做工作。坑兜都投给老六。老六早就到下面做工作了，说什么等以后我上任以后，什么救济款、救济衣多给你们，早就答应了。
山后村委会管辖山后、坑兜两个自然村，虽然坑兜的人数不多，但在两位候选人在本村的支持率势均力敌时，坑兜村民的选择对选举的结果具有决定性的影响，于是这位原村委会主任在收闭路电视费时决定少收坑兜村民的钱，以此争取他们来年对自己的支持。犀溪村在1997年选举前夕也发生了件类似的事： [13]
还好赶在选举期间，不然我们拉高压电的事就要被耽搁了。原来村委会早就决定，我们村(犀溪村下辖的库坑自然村)的高压线路从上东皋经过。那天我们拉线，上东皋的群众出来闹了，挡住不让拉，说高压线危险。在背后鼓动的关键人物是上东皋的两个电工。原先我们没有到他们那里走动走动，这是我们的疏忽。其实这两个人都是村委会主任手腕内的人，只要他肯说一话，他们的工作还是好做的。前两天我们几个一直在跑。还好选举快到了，我们村的百来张票还是有用的，还是主任出来说话，把那两个的工作做通了。
综上所述，可以发现，村委会的选举在很大程度上改变了农村社区的权威结构，选举使得决定" 一个人能不能当村干部的不再是上级的意见，而是村民的选票。这种改变对村干部行为的影响是深远的，他们从过去的“唯上是从”到现在较多地考虑村民的利益。因此，对于当选的村干部来说，重要的是干出一些实实在在的事让村民看。选举给村干部带来了压力，他们都有一种紧迫感，只有在三年任内做出一些事情，才能再次得到选民的支持。但是，在工作的过程中，村干部也不可避免地要损及少数人的利益，得罪这些人。尽管村干部要考虑到尽量少得罪人，但他们大都能够在干实事与得罪人之间取得平衡，在做好本职工作，干出一些实事的同时不要得罪太多人，用一位村干部的话说当干部“瞻前顾后是对的，前怕狼后怕虎就错了”。而有的村干部为了争取下次选举时的选票，更是对一些自然村的选民进行照顾。
三、处理好与乡镇的关系
问：村委会的成员是选民选举产生的，会不会对贯彻上级政策不积极？如计划生育？
答：不会。计划生育是硬任务，非完成不可，不会存在这个问题。我这里有一百个对象，通知一下来，一个上午就完成了。大家都知道，计划生育不完成，上面会来找你的。再一个是农业税，我们一年农业税9万多，要挨家挨户拿。再一个是社会养老保险，这也要下面发动村民参加。这个比较麻烦。再一个是征兵任务，这也是非要完成不可的。一年全镇才十几个兵，这三年光我们顶许村就去了7个人。计划生育、农业税、征兵，这几项都是硬任务，没有商量的余地。
那么，作为乡镇一级的领导又是怎样看待选举产生的村委会在贯彻上级政策方面的情况的呢？南阳镇的党委书记是这样说的: [16]
过去我们是任命制，他们对我们的工作不取打折扣。现在这样选上来，相对而言，他们要集中一些时间照顾下面的利益，多办一些公益事业。不过，这也是对的。考虑群众利益，多办一些公益事业，也符合我们党的方针政策。按我们目前的想象，执行国家的方针政策可能会弱一点，但仔细考虑，我想他们也不敢弱，……不执行国家的方针政策，你也做不下去，迟早有一天也会被弄掉。
实际上，在目前体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。一位曾经当过村干部的犀溪乡政府干部是这样说的： [17]
村委会在某种意义是乡的派出机构，所谓自治组织就是乡政府不要支付行政经费、不要发工资，实际上整个都在为乡政府干活。从村委会的实际情况看，维护治安等也是行政行为。大家都是在党委和政府的领导之下。乡政府指挥你，村委会主任你敢不动？实际上维护治安、计划生育、催粮催款、征兵征购都是行政行为。只有为村里面做一些公益事业这一部分算得上是自治。
不过，现在乡镇政府对村委会的这种控制权与过去公社对大队的控制已有很大不同。现在乡政府不仅仅是靠简单的行政命令，而是更多运用手中的资源来调动村委会对完成上级下达任务的积极性。而对村委会来说，它们也积极完成上级的任务，因为村委会的许多工作也要得到上级（尤其是乡镇）的支持和帮助。村委会如果不配合乡镇完成国家下达的任务，执行上面的方针政策，它也无法做好属于自治范围的那些事情。在经济比较落后的地方，村委会想为村民办一些公益事业，都要想方设法从上面得到一些财政拨款。因此，如何找门路，从上级有关部门得到一些拨款便成了许多村主任候选人竞选演说的一个重要内容。在1997寿宁县犀溪村的预选大会上，一个主任候选人宣布退出竞选，理由之一便是“上面的领导和人都不熟悉，拿不到钱做公益”。 [18] 事实上，有本事从上级得到拨款，也是候选人在选举中争取选票的资本之一。同样在犀溪村的预选大会上，主任候选人叶雨达在发表完竞选演说之后，又要求会议主持人让他再讲几句： [19]
慢一点，补充一点，麻烦大家一下。为什么锦山的水泥路只灌一半，我这边的小巷要灌掉呢？不瞒大家，前不久我到县里联系，曾跟连副书记谈了一下。他分管小康办，我要求他，由他出面到县里有钱的单位去走动，由几个有钱的单位到犀溪现场办公，拍板（拿出）一些钱给我灌锦山和这边的路，完成这个任务。下边我不讲了。
这个补充对叶雨达很重要，因为他提醒村民代表他有弄到钱的门路。他虽没有直接说出与县里的这位副书记是什么关系，但大家都知道这位副书记是他的亲戚。这是其他候选人没有的资源。
在经济落后的地方，村委会要办公益事业需要得上级政府的财政支持，而在经济较为发达的地方，虽然经济上的支持不是十分重要，但这些村委会同样需要上面的帮助才能办理这些公益事业。这种帮助包括，介绍一些经济开发项目到该村，为该村经济开发办理必要的审批手续。
由于村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，因此村委会也就积极地通过完成上级的任务而取得支持。犀溪村委会的一位干部就谈到与乡政府搞好关系对他到上面弄钱的帮助: [20]
问：村干部是否有必要与乡政府搞好关系？
答：很重要，非常必要。……特别是乡政府都是外乡来的干部，群众对他们要有礼貌。又不要送他们什么东西，感情上跟人家好一点（就行）。政府交待的任务我们要完成，村干部要去完成。比如说计划生育，这是国策。到现在还有这么蠢的干部，还要拖拖拉拉，对你有什么好处？合理的税收，要给予支持。还有公、余粮、征购粮。部队、国家工作人员又不会种田。这任务交给你，在一个月内一定要完成。我的东西就是这样，犀溪从不拖欠。我认为，对政府在有关方面要给予大力支持，我们向他们要求一些东西，人家也心甘情愿。比如说，犀溪建中学，黄乡长、龚书记就说：犀溪村委很听话，我们要支持他们。再比如说，早上到乡里面弄到了1600元钱（用于这次选举）。其他村能弄得到吗？面子上过不去他们也要给我一点。这就是关系。我认为与乡政府的关系一定要搞好。
因此，为了争取下一届连任，现任的村干部都会努力与乡镇政府搞好关系。只有搞好与乡镇的关系，村委会自治范围内的事务才能得到乡镇的支持，争取连任的村干部才会有更大获胜的把握。
四、讨论与结论
唐斯（Downs, 1957）在分析西方民主制度时指出，政治家对再次当选的关心使得选民有机会把他们的政策偏好直接转变为政策。因为候选人的目标是保证当选或再次当选，因此他们总是要关注选民对政策的要求，否则，理性的选民可能会另选其他更关心他们政策要求的候选人。村民委员会选举制度的建立为村民与村干部之间的利益联结提供了一种机制。因此，选举制度的实施情况在很大程度上决定了村干部与村民利益的联系程度。在选举越是民主、越是规范的地方，村干部也就越多地考虑村民的利益。 但是，在为村民办一些事情的过程中，村干部不可避免地要得罪一些人。不管是兴办村里的公益事业，还是执行上级的政策，当触及少部分村民的个人利益时，他们就对村干部有意见。那么，村干部是否因为担心在选举时失去选票而在做事情时有所顾忌呢？一方面，现在村委会干部是由村民选举的；另一方面，更为重要的是，村干部是当地人，不象乡镇干部一样流动性较大。不管有没有当干部，这些人都要与村民在同一地域里生活、相处，正如一位乡干部所说的，村干部是“永不走的工作队”。受农村社区世代居住在同一地域这一特点的制约，村干部多少会有所顾忌。但是，如果因此而不敢理直气壮地去兴办公益事业和执行国家政策，那也得不到村民的支持。因此，作为理性行动者的村干部总是办求在办实事与“得罪人”之间取得平衡，处理好做好本职工作与“得罪人”之间的关系，在尽可能少得罪人的情况下做好本职工作。 当然，另一方面，对于村干部来说，还要搞好与上级的关系。在现有的体制下，试图连任的村干部仅有村民的信任还是不够的，还必须得到上级的支持。但是，村干部试图与乡镇领导搞好关系的情况与过去是有很大的不同的。在过去，村干部与上面搞好关系是因为上面握有他们去留的大权，而现在村干部仍要与上级搞好关系的原因则是有了上级的支持，才能干好属于村委会自治范围的事务。村民自治已经在一定程度上改变了乡镇与村委会的关系。乡政府现在不仅仅是靠简单的行政命令，而是更多地运用手中的资源来调动村委会的积极性。而对村委会来说，它们积极完成上级的任务，因为村委会的许多工作要得到上级的支持和帮助。因此，村干部要搞好与上级的关系，更多的是为了做好自治范围内的事。 总之，在村委会选举制度被引入中国农村之后，竞争性的选举已经对村干部的行为产生了深远的影响。因为决定村委会干部去留的决定权已由过去的乡镇干部手上转到村民的手上，村干部为了争取再次当选，既要通过办一些实事得到村民的信任，又要处理好与乡镇的关系。
参考文献
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[1]
[2]
[3] 犀溪访问，1997年5月5日。
[4]
[5]
[6] 南阳访问" ，1997年5月11日。
[8] 后坑访问，1997年4月。
[10] 灌口访问，1998年9月。
[11] 犀溪访问，1997年5月7日。
[13] 库坑访问，1997年5月。
[14]
[15] 顶许访问，1997年3月14日。
[16] 南阳访问，1997年5月11日。
[17] 犀溪访问，1997年5月5日。
[18] 犀溪访问，1997年5月11日。
[19] 犀溪访问，1997年5月11日。
[20] 犀溪访问，1997年5月7日。
