关键词村委会选举问题对策
2000年上半年,我市第四届村委会换届选举工作基本结束了,这是《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)修改后的第一次选举,也是我市第一次村民直接选举。村官虽小,关系重大。村委会的选举与建设不仅直接关系到农村的民主政治建设和农村的稳定与发展,而且在一定程度上直接影响我国民主与法治的进程。笔者曾用几个月的时间对赤峰市三个旗、县、区进行调查,对其中一些问题作了一定层次的思考。应当说,广大村民爆发出了空前的政治热情和参与意识,各级党政部门也相当重视,这一次村委会换届选举基本上是成功的,但也存在一些问题,需要进一步总结经验,纠正偏差。这些问题是普遍存在的,不容忽视的。正确认识、解决这些问题是做好下一次村委会换届选举、进一步推进我市农村社会主义民主和法制建设的重要前提。这些问题既有程序方面的,也有实体方面的;既存在于村民身上,也存在党政机关领导身上。下面从不同角度做一归纳:
1、轻视选举程序的重要作用。重实体,轻程序,是我国落后的传统法制观念的重要内容。在村委会换届选举过程中,无论是村民,还是有些党政机关的干部,都有这种倾向,忽视选举的步骤、方式的重要作用。须知,没有一个公正、良好的程序规则,很难实现公正、良好的实体后果。比如:
在选民登记过程中,将回乡居住的城镇居民登记在选民之列,甚至列入村委会委员候选人之列;
(2)对外出打工村民选举权的行使和保障不利,有些地方甚至对外出打工村民的选票非法留置和使用,未经其同意,私自填写;
(3)主持选举的村民选举委员会按照法律规定,应当由上届村委会主持,由全体村民推举产生,但实际上很多地方是由党员会议、上届村委会议(或二者的联席会议)决定产生的或者由政府的指导小组操作产生,这些作法都是错误的。主持选举的前置机构就产生了问题,以后的选举工作怎幺会很好地进行呢?所以导致许多地方的村民对选举淡漠,不参与或者不断地采取各种手段,甚至是不恰当的手段阻止选举进行。
(4)对于流动票箱的使用,《村委会组织法》及其《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国村民委会员组织法〉办法》(以下简称《实施办法》)是有明确规定的:必须是在选举村委会时,对那些因年老、生病等原因不能到中心会场或中心投票站投票的村民可以使用。但实践中有些地方在选举村委会换届选举委员会时就使用了,更为严重的是大量地不合条件地使用流动票箱,使“公开选举,秘密投票”变成了“秘密选举,公开投票”,这样的选举,怎幺能实现立法意图呢?当然,也有的地方,由于前期工作的原因,村民有想法,有意见不去投票,这时应当积极做工作,认定本次选举无效,择期另选,而不应当因为没有去投票就违反规定使用流动票箱。
2、村民强烈的民主意识和落后的法律意识之间的矛盾。在换届选举过程中,广大村民表现出前所未有的参政、议政热情,但也有相当一部分村民法律意识淡薄。有的对法律法规断章取义,为我所用,片面理解;有的符合自己意愿的选举规程就执行,不符合自己意愿的选举规程就不执行;个别地方出现抢选票、踢票箱等违法现象;也有的地方候选人对村民做不恰当的承诺,如三提五统全免等;更有甚者,“贿选”现象相当普遍,候选人对选民实行不同形式的贿赂。尤其值得一提的是,在选举中的家族、派性问题。由于本届选举是选民直接提名候选人,直接选举,体现候选人的竞争原则,所以有些地方出现了以拉帮结派等非正常手段拉选票的现象(个别地方派系斗争还特别激烈),在此环境下,家族势力又介入其中,严重影响了选举的质量。
3、党政机关干部在认识和操作过程中的问题。有一部分同志认为农民素质偏低,不具备村民自治的能力,担心村民自治会带来农村的混乱,会削弱党在农村的领导地位,给乡、镇政府带来麻烦。很明显,这些认识都是长期以来形成的思想惯性。在这些错误认识的作用下———无论有意识的还是无意识的,许多党政工作人员做了一些不该做的事。比如:在指导村民选举时,指导变形,无论是在程序上还是实体上,直接或变相干预村民选举;还有的地方,村民要求选举,但人选不合乡镇领导的意图,便一次又一次地迟延选举,使选举无法进行;也有的地方,对村民抢选票、踢票箱等过激行为,不问原因,即以长官意识的思路意图追究村民的刑事责任,意图难以实现,便动用行政权力干预司法;也有的地方,没有村委会组织长达3年之久,有关部门没有采取有力措施及时解决问题,到本届选举时,搞突击战;也有的地方想当然地随意简化程序,等等。这些认识和作法都是错误的,应当采取有效措施,予以纠正。
4、纠错机制软弱,纠错渠道不顺。有效的纠错机制是保证村委会选举得以正常进行以致民主法制发展的重要保障,但由于时间短、经验少等原因,村委会选举的纠错机制目前还比较软弱,甚至没有。比如:对村民群众和党政机关工作人员干扰、破坏选举的行为的处罚,缺乏法律依据,缺乏实施力度;有些地方新闻媒体披露了辖区内村委会选举中的问题,但根本不予重视;对应当认定无效的选举结果应当依法认定无效,但目前这项工作尚未启动,有些这方面的法律规定,由于程序规则欠缺,也很难实施;有些历史遗留问题不能及时解决,也影响选举进行,比如,有的地方,上届村委会成员有各方面的问题(如贪污、受贿等),村民不让选举,要求必须解决问题才可以重新选举,等等。
针对这些问题和现状,笔者根据有关法律政策,提出如下建议:
1、切实加强《村委会组织法》的学习教育。无论是村民,还是党政机关工作人员,都要加强学习。村民要正确行使权利,其选举动机要摆脱派性和私利,正确理解《村委会组织法》的立法价值。党政机关干部要正确认识《村委会组织法》的价值和深远意义,正确认识村民自治的价值和深远意义,避免自己在指导村委会选举工作时可能出现的倾向性,不折不扣地尊重村民的意志,维护村民的利益。村委会选举工作领导小组、指导小组要认真依法履行职责,树立在法定职权范围内依法定程序办事的意识,认真依法制定并履行选举方案和相关措施。在选举前,必须对村委会选举工作的领导小组成员,指导小组成员,上届村委会成员和村民代表进行有效的培训。
2、认真做好选民登记工作和投票组织工作。在选民登记时,凡符合《村委会组织法》第十二条和《实施办法》第二十六条规定的,都要依该条款之规定进行登记,并准时公布,做到不漏、不重、不拖、不将非村民误登。投票工作要严格照《实施办法》第三十六条的程序进行,对于外出人员等不能到会场投票又没有按该条规定委托他人投票等,其选票不应填写、使用,也不应计入投票人数之内。对流动票箱的使用应严格遵守《实施办法》第三十四条的规定,不准滥用,否则应认定该部分选票无效或选举无效。
3、各级政府在制定村委会选举工作的计划或方案时,应当根据《村委会组织法》及《实施办法》,结合当地的实际情况,有针对性地纠正原来存在的错误。在制定计划、方案时,要广泛、公开地征求村民的意见,村民有异议的内容,要参照相关法律规定,认真研究予以修改。实际操作时,要认真组织实施生效的计划、方案。这里应当强调,根据《村委会组织法》和《实施办法》第二十二条的规定,旗县、乡镇、苏木政府的工作机构成立的村委会换届选举工作机构是“指导机构”,而非“领导机构”,其职责之一是“制定并组织实施选举工作计划”,实践中大量存在的乡镇、苏木政府的“选举工作实施方案”是没有法律依据的。因此,无论是计划,还是方案,都应当仅仅是结合本行政区域的实际情况,对《村委会组织法》及《实施办法》规定的选举程序的进一步量化,而不应该有任何实体方面的内容和违反、变通法定程序的内容。同时,我们还建议应当对村委会成员的候选人人选进行适当、正确的引导,主要是在文化程度、人品、年龄方面的引导,以适应农村经济、文化的发展需求,但这仅仅是引导,而不是指令不当引导。
4、建立健全强有力的纠错机制,并使之有效运转。具体有以下几点:
(1)根据《实施办法》第二十一条、二十二条的规定,在选举过程中,民政部门、旗县、乡镇、苏木政府的工作机构要认真依法履行职责,对发现的问题和村民反映的问题要及时采取补正措施,必要时进行重新选举,在哪一个程序中发现的问题,就要在哪一个程序中及时补正。不使问题遗留、积压。村民对补正措施仍有异议,要交旗县人大常委会裁决。
(2)苏木、乡、镇政府依据《实施办法》二十一条第二款规定要求提前或推迟选举的,凡是村民已经依法选举村委会,但苏木乡镇政府有异议而欲推迟选举,旗县政府应一律不予支持;凡是苏木、乡镇政府指定人选,村民有异议而使选举推迟的,旗县政府一般也应不支持推迟选举,并同时责令苏木、乡、镇政府纠正错误。旗县政府要认真对待,及时处理。
(3)对选举无效的认定,现行的《村委会组织法》及《实施办法》规定过于笼统,很难操作。《实施办法》第四十一条第二款规定:“嘎查村民对选举程序或选举结果有异议的,可以向苏木、乡、镇人民代表大会和人民政府或者旗县级人民代表大会常务委员会和人民政府有关部门提出书面申诉,有关部门应当负责调查并依法处理。”对程序方面,本条建议的第一点已经讲过,这里不重复。对于无效选举的认定或者有关政府部门认为选举无效而村民要求确认有效选举的认定,我们认为应当由旗县人大常委会决定,有关部门接到村民的异议、申诉之后,应当立即将有关材料送交旗县人大常委会。旗县人大常委会可以自行调查,也可以委托民政部门调查。村民或与选举结果有直接利害关系的人对旗县人大的决定不服,不可提出事实和理由,由旗县人大常委会复核一次。当然,提起的时间以及整个处理过程都应当有时间限制,笔者认为以选举结束三个月内提出申诉和两个月作出决定,一个月复核决定为宜。这就需要自治区人大制定相应的法规。
(4)对于已经生效的选举结果,凡不符合《实施办法》第五十条规定的,都应当采取补救措施或重新选举。但程序规则不明,有关部门职责分工不清,很难落实,建议自治区人大制定相应的法规予以明确。笔者认为:凡有关情况均应由民政部门调查核实,报旗县人大常委会决定。如需重新选举,应重新按法定程序进行。
(5)目前,对于违反《村委会组织法》及《实施办法》的违反行为共有9种,但对其处罚,仅规定“依法处理”,依据何法并不明确,许多情况无法可依,建议自治区人大根据《立法法》和《行政处罚法》的规定,制定相应的处罚办法、行政处分办法或提请全国人大常委会做出立法或立法解释。
5、苏木、乡镇党政部门要监督指导本届村委会做好工作,有关部门也要根据《实施办法》第六章的规定做好村委会成员的罢免、辞职和补选工作,不产生和积压矛盾,为下一届村委会换届选举创造好的条件。
以上系笔者对调查结果的粗浅看法,在向有关部门进行呼吁的同时,将其整理成文,以图抛砖引玉,相信,在各级党政部门及有权机关的努力下,村委会这一有中国特色的农村民主形式一定会不断完善和发展,并在建设社会主义法治国家的伟大进程中发挥积极而重大的作用。
