内容提要 地方政府违规建造奢华楼堂馆所屡禁不止，严重影响了政府公信力。本文通过对省级地方政府2003～2012年面板数据的实证研究发现：以人均真实公共部门固定资产投资而论，地方政府之间存在巨大的差异性，这主要是由于地方政府GDP增长需求和官僚自利共同作用的结果，这一方面体现了发展型政府“亲资本”的特点，另一方面又体现了公职人员的官僚主义和自利特征。针对各地该项投资规模和增长速度的巨大差异，“积淀效应”、“文化差异效应”和“民族政策效应”等也是重要的观察视角。考虑到各地实际情况，本文建议楼堂馆所清查行动不搞“一刀切”，应结合不同地方经济发展的实情而开展清查活动。
关键词 楼堂馆所 公共部门固定资产投资 地方政府 官僚主义
一、研究的背景、理论和假设
1背景分析：政策规制与各地现状
2理论与假设
结合中央的政策规定，本文在模型建构中，考察了如下几类变量。第一类是人口变量，包括人口规模、社会抚养比、人口机械增长；第二类是经济变量，包括人均真实地区产值、贸易依存度、城镇化水平和经济增长速度；第三类是交通变量，包括铁路运营里程和公路运营里程，该类变量一方面是考虑到公共部门固定资产投资包括一定的公车购置费用，另一方面通过铁路营运里程和公路营运里程衡量各省的区域面积差异，以克服省际区域面积变量因共线性无法进入面板模型的不便；第四类变量是主体变量，用官民比加以衡量；第五类变量是财力变量，包括财政收入占GDP比重、转移支出占GDP比重和人均真实土地出让金收入；第六类变量是土地变量，用城市建设征地面积加以衡量；第七类变量是政策变量，2003年和2007年中央政府发布通知限制地方政府楼堂馆所建设，由此设置名义变量以检验中央禁令对地方政府楼堂馆所建设的影响程度。其中前三类变量是需求因素，后四类变量是供给因素。此外，模型中还设计了一期滞后变量。
公共部门固定资产投资是公共部门实现公共服务供给的客观要求，一般说来，当地公共服务供给越丰富，客观上就意味着公共部门固定资产投资越高。 张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期。人口变量、经济变量和交通变量都是影响地方政府公共服务供给的内在需求变量，因而也就极可能对公共部门固定资产投资具有显著性正相关关系。考虑到人口的规模经济效益，在人口变量中特别设置了人口平方。主体变量、财力变量、土地变量和政策变量都是影响公共部门固定资产投资的供给变量。理论上，除中央政策禁令对公共部门固定资产投资具有负相关关系外，主体变量、财力变量和土地变量均应对公共部门固定资产投资具有显著性正相关关系。此外，考虑到预算政治中的渐进主义原则， Aaron Wildavsky and Naomi Caiden， The New Politics of The Budgetary Process（Fifth ed）， Beijing： Peking University Press， 2006， p.29.当期的公共部门固定资产投资应受到前一期的额度影响，因而滞后变量对公共部门固定资产投资也应具有显著性正相关关系。由此，模型假设如下，见表3：
二、数据和变量
《中国统计年鉴（2004～2013）》在“按主要行业分的全社会国定资产投资”一栏完整报告了各省的公共部门固定资产投资。鉴于各省在人口规模和固定资产投资通胀方面存在的差异，本文选取“人均真实公共部门固定资产投资”作为面板模型的因变量，以真实描述省级地方政府的固定资产投资抉择行为。而一期滞后变量，指的是“人均真实公共部门固定资产投资滞后一年”。
供给变量中，主体变量官民比由《中国统计年鉴》中“就业人员和职工工资”和“人口”中的各地区“公共管理和社会组织雇员”和“年末总人口”计算而成，用以描述各地区的公共部门雇员规模。财力变量中的财政收入占GDP比重由《中国统计年鉴》中“财政”和“国民经济核算”中的“各地区财政收入”和“各地区年末生产总值”计算而成，用以描述各地区的财政汲取能力；转移支出占GDP比重，由《中国财政年鉴》中所报告的各省接受“中央财政转移支付”和《中国统计年鉴》中“国民经济核算”一栏中“各地区年末生产总值”计算而成，用以衡量中央政府对各地区财政转移支付的倾注程度；人均真实土地出让金由《中国国土资源统计年鉴》中的“各地区土地出让金收入”和《中国统计年鉴》中“人口”一栏的“年末总人口”及“价格指数”一栏中的“居民消费者价格指数”计算而成。土地变量征地面积指的是《中国国土资源统计年鉴》中的“征用土地面积”。政策变量中央禁令是名义变量，2003年和2007年中央政府出台政策限制地方政府营建楼堂馆所，故2003和2007年赋值为1，其他年份赋值为0，以此检验中央禁令效力如何。具体的变量界定见表4： 在数据处理上，为满足模型对数据分布的要求，故对人均真实公共部门固定资产投资、滞后变量、人口、人口平方、人均真实GDP、铁路里程、公路里程、人均真实土地出让金和征地面积等变量均取其自然对数值。表5报告了模型中各变量的描述性统计值。除社会抚养比、外贸依存度、城镇化和财政支出占GDP比重等变量在统计上具有较大的波动性和差异性外，其他变量在统计上基本保持稳定，波动性较小。
三、模型报告与统计分析
以上实证分析显示，地方政府公共部门固定资产投资并非公民需求导向型，而是GDP增长需求和官僚自利共同作用的结果，深刻体现了地方政府“亲资本”和“重自利”的特征。这表明，一方面公共部门固定资产投资的增加是经济发展进程中地方政府有效应对社会需求，特别是企业发展需求的必要途径；另一方面，官员的自利和政治家意志也推动了公共部门固定资产投资的扩张，毕竟舒适的办公环境和优越的办公条件也是官员的理性追求，在此激励下，政府公车消费和楼堂馆所建造所需的资金和土地并未构成其扩张的严格限制约束条件。
四、结论与讨论
新一届政府上任伊始，便严抓干部的工作作风建设，更是“四个月内三提政府楼堂馆所问题”，在中央政府的政治高压下，地方政府的公共部门固定资产投资受到有效的控制。许多地区已批待建的政府楼堂馆所纷纷停建，已建成的办公场所等也已外租民用或商用，中央政府的清查工作得以有效开展。然而，在一些中西部地区，特别是工商业发展落后地区乡镇政府，党政机关办公场所破旧不堪，难以在当地人民心中树立权威，也难以充分应对经济社会快速发展所带来的客观社会服务需求，特别是难以有效应对日益严峻的社会治理问题，这也构成了较大的社会压力。因此，清查政府楼堂馆所过程中也不应搞“绝对化的一刀切”，应具体考虑到地方经济社会发展的实际，楼堂馆所清查行动应服务于经济社会稳定和发展的大局！
