随着党的十八届三中全会的召开，全面深化改革已成为当前中国社会主义发展之路的风向标，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制，住房公积金制度改革的呼声高涨。从1991 年建立住房公积金制度，历经23 年，促进了住房分配体制从福利制实物分配模式向货币化分配模式的转变，阶段性使命基本完成。随着住房制度改革的逐步深化，尤其是进入新千年以后，我国居民收入水平的提高，住房消费能力不断增强，城市化进程日益加速，房地产市场出现了供需两旺的态势，进入了一个迅猛发展的阶段，住房公积金提供资金支持的角色，似乎已变得力不从心，迫切需要进行改革以适应形势变化。本文从住房公积金概念出发，到住房公积金制度建立发展过程，分析当前住房公积金现状和问题，最后提出建议。
一、住房公积金概念和性质
(一)住房公积金概念
住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)以及其在职职工缴存的长期住房储金。是住房分配货币化的主要形式。职工所在单位和职工个人分别缴存一部分住房公积金，属于职工个人所有。住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。职工和单位的住房公积金缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市，可以适当提高缴存比例。
(二)住房公积金性质
住房公积金具有以下性质：保障性，建立职工住房公积金制度，为职工较快、较好地为解决住房问题提供了保障;互助性，建立住房公积金制度能够有效地建立和形成有房职工帮助无房职工的机制和渠道，而住房公积金在资金方面为无房职工提供了帮助，体现了职工住房公积金的互助性;(3)长期性，每一个城镇在职职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须缴纳个人住房公积金;职工所在单位也应按规定为职工补助缴存住房公积金。
二、建立住房公积金制度的目的和意义
我国住房公积金制度是住房制度改革的产物，自1991 年开始实施以来，有效促进了住房分配体制从福利制实物分配模式向货币化分配模式的转变。经过十几年的发展，我国以市场化为主导的新的城镇住房制度体系基本建立，住房公积金制度阶段性使命基本完成。在这项制度设计和推出之初，居民收入差距相对不大。在这种背景下，住房公积金的人人有份、户户贴补的普惠制度非常适合当时社会经济发展的需要，促进了我国住房市场化进程，转变了居民消费观念，增强了居民住房消费能力，充分发挥了促进解决居民住房问题的作用。
三、住房公积金制度的发展概况
住房公积金制度先后经历了四个主要的发展阶段，每个阶段都具有鲜明的时代特征，与当时社会政治经济发展环境密切相关。
(一)起步阶段(1991 年-1993 年)
住房公积金制度是我国住房制度改革的产物，是在住房制度改革逐步推进的大背景下产生的。这一制度在很长一段时间内被作为推进住房制度改革、实现住房分配货币化的一项重要举措。九十年代初期，由于单位建房资金和职工个人购建房资金严重不足，商业银行根本不愿涉足这一领域，因此资金问题成为制约住房制度改革进一步推进的主要瓶颈。
1991 年，上海市借鉴新加坡住房公积金制度和香港住房委员会的成功经验，结合当地实际情况，率先建立了具有中国特色的住房公积金制度。此后，北京、天津、南京等部分城市逐步开始住房公积金制度试点。
(二)全面推行阶段(1994 年-1998 年)
1994 年，国务院房改领导小组、财政部、中国人民银行联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》，为住房公积金制度的全面启动提供了政策保证。1996 年，国务院办公厅转发了国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，在总结各地实践经验的基础上，明确住房公积金不纳入财政预算外管理，住房公积金管理实行房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督的管理原则。
这一时期，住房公积金制度在31 个省、自治区、直辖市全面推行，住房公积金归集额逐步增长。
(三)纳入法制化管理阶段(1999 年-2002 年)
经过90 年代初以来的探索和发展， 各地积累了住房公积金管理经验，归集规模不断扩大，上海、天津、浙江等地相继制定了住房公积金管理的地方性法规。1999年4 月，国务院发布《住房公积金管理条例》，标志我国住房公积金制度的法制化。
(四)规范化发展阶段(2002 年至今)
2002 年3 月，国务院针对住房公积金制度发展中出现的新情况、新问题，颁布重新修订的《住房公积金管理条例》，同时印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》。明确一个城市只设立一家住房公积金管理中心，原区县及行业所属的住房公积金管理机构全部合并调整;住房公积金管理中心直接隶属于政府，业务上接受住房公积金管理委员会的指导，提高了住房公积金中心的地位，有效减少了行政干预，使住房公积金管理进一步规范化、专业化。
2009 年， 住房和城乡建设部等七部委联合印发文件， 开展住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作，重新开始发放建设项目贷款，有力支持了保障性住房的建设，住房公积金使用方向进一步拓宽。
2010 年，住房和城乡建设部、财政部、人民银行和银监会联合印发通知，实行个人贷款差别化政策，重点支持缴存职工购买手套自住住房，规范住房公积金个人贷款发放。
四、当前住房公积金存在的问题
(一)社会舆情
目前部分社会舆论认为，住房公积金制度没能够在解决中低收入家庭购房方面很好的发挥作用，存在劫贫济富 部分中低收入的家庭不满足公积金提取条件难以使用住房公积金，存在使用难部分低收入职工家庭不符合住房公积金个人住房贷款条件，存在贷款难住房公积金缴存差距很大，出现大鸿沟甚至因靠公积金很难买得起房而出现的住房公积金存废的争论。
(二)社会经济环境
从客观背景出发， 随着住房制度改革的逐步深化，尤其是进入新千年以后，我国以市场化为主导的住房体系基本建立，居民住房消费观念彻底改变，住房分配方式实现了从实物分配向货币分配方式的转变，新城镇住房制度逐步确立。之后我国居民收入水平的显著提高，住房消费能力不断增强，城市化进程日益加速，住房出现了供需两旺的态势，我国房地产市场进入了一个迅猛发展的阶段。与此同时，无论是房地产开发建设，还是房地产金融体系都实现了跨越式的前进。正是在这样的背景环境下，住房公积金出现了种种问题。
(三)制度存在的问题
面对新的社会经济发展形势和房地产市场环境，住房公积金制度的有效性和公平性不断下降，体制机制弊端逐步显现，难以满足缴存职工需求，存在不小的问题：
1.公平性不足
目前，住房公积金制度主要覆盖机关、事业单位和国有企业，大多数非公企业没有缴存住房公积金，造成了住房公积金制度覆盖的不公平。同时，住房公积金管理条例和一系列住房公积金管理文件规定，住房公积金的缴存比例为5%-12%，造成一般待遇好的单位缴存比例高，待遇不好的单位缴存比例低，同时以职工工资为缴存基数， 造成不同单位在计算缴存基数时弹性过大，形成了缴存金额的不公平，出现大鸿沟。此外，在资金使用上， 由于中高收入职工具备较强的住房消费能力，更容易提取公积金和申请住房贷款，享受低息贷款的好处，中低收入人群难以使用住房公积金。
2. 资金贬值和收益分配不公
目前，职工缴存的住房公积金不满一年的按活期利息计息，一年以上的按三个月整存整取支付利息。按此计算，过去十年，从2004 年到2013 年计算，职工的住房公积金利率平均只有2.2%， 远低于同期CPI 平均值3.1%，造成职工账户资金贬值问题突出，尤其是没有享受住房贷款的职工， 既不能享受制度低息贷款的好处，还需承受资金贬值的损失。同时，现有住房公积金管理条例规定，住房公积金增值收益扣除管理费用和风险准备金后，全额上交财政，作为城市廉租住房补充资金，用于住房保障。但廉租住房和公租房分配对象，一般是城市最低收入职工家庭， 大多数并非住房公积金缴存职工，实际上是将本应政府负责的保障资金转嫁到了住房公积金缴存职工头上，存在收益分配不公、公私不分的问题。
3. 制度作用不断被削弱
2003 年以来，我国住房市场由以经济适用房为主转向以商品住房为主，大多数家庭通过商品住房渠道解决和改善居住条件，住房公积金发挥了重要作用。但是随着房地产市场迅猛发展，住房价格不断上涨，部分大中型城市由于住房公积金积累金额不足和贷款额度不够，职工通过个人住房贷款已经难以购买住房，这种情形在北、上、广、深等一线城市尤其突出。以北京市为例，目前五环以内房价已超过3 万元/平米， 以普通家庭购买80平米住房为例，总房款至少240 万元，而北京市住房公积金最高贷款额度80 万元，即使最高信用评级上浮后，也只有104 万元，远远不足以支撑家庭购买商品住房。
4. 服务水平不高
住房公积金作为直接向社会提供服务的窗口部门，管理服务水平是评价制度运行的重要指标。目前，社会媒体和缴存职工普遍批评住房公积金管理效率低，服务质量较差，特别是提取、贷款和查询等方面，存在审批环节多、办理周期长、服务手段单一等问题。一些城市强制要求贷款职工办理公正、保险和担保，收取相关费用，加重了职工贷款负担。同时，住房公积金属地化管理的问题带来了住房公积金异地转移接续手续多、办理复杂，难以适应人力资源快速跨区流动的社会发展现状。
五、住房公积金改革建议
(一)修改住房公积金条例，完善住房公积金制度自2002 年修订《住房公积金管理条例》后，近十多年，条例修订的呼声很高，但未实现。这期间，我国处在新型城镇化快速发展的阶段，住房需求巨大，资金压力也很大。在发展的道路上，固有的制度已经不能满足新的需求，因而制度的改革迫在眉睫。
从国际上看，新加坡、德国、巴西、墨西哥、法国等国，也都有相关的政策性金融支持制度，其效果显著。为了充分发挥住房公积金解决城镇职工居民住房问题的作用，需要对住房公积金制度作出改进：
1. 将住房公积金制度升级为政策性住房
金融制度将现有住房公积金制度升级为中国特色政策性住房金融的一部分，参考德国住房储蓄银行的政策，一方面， 现有住房公积金制度强制缴存的制度优势继续保留，确保国家、单位和个人三方共同筹集新型城镇化住房资金;另一方面，还有需求的职工，可以自愿进行住房储蓄，进一步提高自身的住房消费和住房支付能力。将住房公积金制度升级为政策性住房金融制度的同时，打破现有的住房公积金属地化管理的现状，形成全国统一的政策性住房金融管理机构，集中管理运作资金，提高资金收益，提升管理效率。同时，赋予该机构更多的政策性金融产品和手段，多方面、多层次支持城镇职工解决住房问题，稳定房地产市场发展。
2. 提高存款利率，实行差别化贷款政策
从公平性角度出发，提高未使用住房公积金职工的存款利率，明确给予未使用住房公积金职工一定利息补贴，实现资金保值增值，最大限度保障其利益。同时，实行差别化贷款政策， 在支持缴存职工购买住房的同时，按照公积金缴存水平推算工资水平，对中低收入职工提供国家层面贷款担保，提高其可贷款资金额度，增强住房消费能力。
3. 调整缴存、提取和增值收益分配政策，促进制度公平
缴存方面，继续增强缴存执法刚性，提高缴存强制性，将所有就业职工纳入住房公积金制度覆盖范围。统一住房公积金缴存基数和缴存比例标准，同一城市执行同一缴存比例，缩小缴存贫富差距。提取方面，放宽用于住房消费的提取限制， 取消租金占家庭收入比例限制，允许无房职工提取月缴存住房公积金的50%用于支付房租，满足多层次住房消费需求。增值收益分配方面，扣除风险准备金和管理费用后的增值收益，不再上缴城市人民政府作为廉租住房补充资金，专项用于低收入职工贷款贴息、租金补贴、贷款担保、建设成本自住房等，有效支持解决中低收入缴存职工住房问题。
(二)加强住房公积金政策解读力度，宣传公积金相关政策规定，提高公信度
面对当前住房公积金的种种声音，有些是制度的矛盾，而有些是政策制度的错误认识。首先，加强宣传住房公积金政策解读，普及住房公积金相关知识。让民众了解住房公积金是什么，怎么用以及与我们的关系。其次，面对网络上的质疑，通过相关平台进行解答，形成良好互动。如靠公积金很难买得起房，而发出的存废之争，通过问题解读，让民主知晓高房价、买房难并不是住房公积金需要解决的问题，而是中低收入与房地产价格市场的矛盾，梳理公积金的管辖范围，消除民众的疑惑，让其走进入千家万户。
住房公积金制度伴随我国住房制度改革而生，20 多年来在解决职工住房问题上发挥了重要作用，面对新型城镇化的考验，只要能够不断改进，与时俱进，必将成为支撑我国城镇化发展的一项基础性制度，发挥更大的作用。
