摘 要：美、法两国在当代世界文化发展上的地位“超然”，都可谓“超级大国”。然而，两国在文化治理的方略上却又不尽相同。文章深入剖析了美、法两国在文化政策、文化行政管理、文化治理手段等方面的差异，总结其中治理经验，并从文化发展模式、加强对文化发展和相关成果的立法保护、注重增强地方政府在文化治理中的积极性和责任意识、推进治理手段多元化现代化等方面阐述了对中国进行文化建设的启示。
关键词：美国;法国;文化治理;启示
一、问题的提出
据美国商务部国家经济分析局和国家艺术基金会2014年共同发布的“2008―2011年度文化艺术对美国国民经济影响数据报告”，2011年，美国文化艺术增加值达到5040亿美元，高居世界第一位，占同年美国GDP的3.2%。其中，广告业、艺术教育业、有线电视制作和播出业、电影和录像服务业等产业贡献最为突出（见表1）。2011年美国文化艺术产品出口比进口超出104亿美元，400家最富有的美国公司中有72家是文化企业。
据《法国创意论坛》2013年发布的《文化创意产业经济观察》研究报告，2011年，法国文化产业营业额总量达到746亿欧元。其中，直接销售额占比82%，间接收益占比18%，其年度产值占到国内生产总值的2.8%，这一比值要高于同年度的其他欧洲国家。报告结果显示，目前，法国在文化创意产业的许多领域，都处于世界领先地位（见表2），这也使得法国在对外文化贸易上长期处于顺差，2011年，法国文化创意产业顺差超过3亿欧元。
以上这些情况反映出美法两国在当代世界文化发展上的“超然”地位，都可谓“超级大国”。然而两国在文化治理的方略上却又不尽相同，有着各自“独特”之处，那么为什么会有这种“独特”？这种“独特”又给它们各自带来了什么后果？这又给我们中国文化治理带来了何种启示？本文试图对这些问题作出一定程度的解答。
二、美法文化政策的区别
（一）美国推行“自由主义”的文化政策
美国是一个信奉“自由主义”的文化发达国度，它在文化政策的制定方面比较独特，至今没有一个正式的官方文化政策文件，无论是在政府的法律文件或者官员谈话中，也都找不到“文化政策”这个词[1]72。之所以会这样，缘自于其特殊的国情。我们知道，民众在文化和思想上获得解放，乃是美国最终得以独立的重要前提条件，因此，独立后，美国民众非常重视宪法对公民文化权利的保护。美国是世界上最早进行文化立法的国家，1791年通过的美国宪法第一修正案规定：国会不得限制言论自由或出版自由。这使得美国各级政府和国会在对文化发展的干预上非常小心翼翼，而与法、德等欧洲国家高调“扶持”文化发展的姿态显得截然不同。另一方面，这也与美国在文化发展上的优势有莫大的关系。二战后，美国确立起经济霸主地位，而且在世界政治领域拥有“主导话语权”，这为其大张旗鼓地宣扬自己的文化观念和推销文化产品创造了条件，美国在其强大的经济、政治实力基础上所建立起来的这种文化“特权”是他国难以抗衡和抗拒的。只要其他国家和地区放弃文化贸易保护，美国文化即可畅通无阻。在这一形势下，它自身不出台专门的文化贸易保护或文化扶持政策，在深层次上来说，也是一种“榜样示范”或“麻痹策略”。美国在文化政策上的这种“随意”，使美国文化企业在发展上受到较少的条框和束缚，自由主义文化政策促使它从一个文化资源弱国变成全球的文化产业强国。但美国在文化政策上的“隐形”，并不意味着美国就没有文化政策，相反，美国存在着诸多“隐形”的文化政策，它们深深渗透于它的国家整体战略和政治、外交、军事、经济和贸易政策之中，规范和约束着文化产业的发展。当前，美国文化政策体系主要由三个部分构成：在宪法层面，有《美国宪法》《美国宪法（第一修正案）》;在行业法律层面，有《无线电法》《通讯法》《图书馆服务和技术法》《国家艺术及人文事业基金法》《版权法》《博物馆图书馆事业法》《联邦电信法》《数字千年版权法》《国际广播法》《相互教育与文化交流法案》等;在相关法律方面，有《联邦税法》《间谍法》《煽动法》《隐私法》、《劳工法》《合同法》《公司法》《反垄断法》《消费者权益保护法》《移民法》等。美国文化政策的核心理念是服从、服务于美国国家利益，推进美国价值观念在全世界的传播，对内鼓励各种非政府组织（如基金会）投资文化事业，促进文化产业竞争，防止垄断，保护文化遗产，着力维护主流价值观念，塑造民族文化身份，保护文化产业竞争力;对外大力开展文化外交，包括在世界各地设立美国文化中心，派遣美国有成就的文化人士充任“文化大使”，对外宣讲美国文化，邀请各国精英分子和普通民众来美国留学，参观访问，推进文化产品自由贸易进程，扩大美国文化产品出口和世界市场份额，提高美国文化产品对其他国家消费者的影响力，着力提升美国形象，促进双边理解，防止冲突。
（二）法国推行的“保护主义”文化政策
相比美国，在文化产业发展上，法国不太信赖自由市场的作用，也比较避讳使用“文化产业”的概念，主张国家和政府应积极干预文化发展，尤其要加强对民族文化发展的支持和保护。这一方面源自于法国对其民族历史文化的骄傲;另一方面也源自其对自己在同美国等新兴文化强国的文化竞争中处于劣势这一现状的无奈[1]199。自1959年法国政府将文化事务集中于一个部以来，法国逐步建立起了一套相对完善的文化政策体系。对内，法国以“保护和弘扬民族文化”为由，延续和不断强化了国家对文化发展的控制，将“文化遗产”的保护放在国内文化政策的首位，并制定了一系列支持法国本土文化产业发展的系列政策[2]。对外，法国以“文化例外”为由，在WTO谈判中反对美国提出的，“将文化市场完全放开，实施无禁区的自由贸易”，并大力倡导世界文化多元化发展的原则。法国文化政策学者认为，法国的文化政策是成功的，有效地遏制了美国的“单边文化战略”，使法国民族文化在英语文化的围攻下得以“壮大”。因此，在本质上说，法国文化政策是一种典型的文化保护主义政策[3]。法国文化政策体系由对内对外两个部分构成：在对外政策方面，主要体现在由法国主导推动制定的《共同行动纲领》《文化多样性宣言》等国际性文件中;在对内文化政策方面，主要包括《电影分类制度》《古迹保护法》《遗产捐赠与继承抵偿法》《建筑法》《图书单一价格法》《著作法》《电台电视台法》《杜蓬法》等。法国文化政策的核心理念是保卫法国国内文化市场，积极对外推广法兰西的文化，希望能通过文化这种无形的软实力资源，使世界能够接受法国的价值观，为法国重返世界大国舞台打下基础。对内通过加大国家文化投入，加强立法保护，促进群众文化活动开展，保护文化遗产，鼓励文艺创作，促进文化产业发展，着力保护和弘扬民族文化，促进国民对本国文化的认同感与归属感，提升国家文化软实力;对外倡导“文化例外”和“文化多样性”原则，在国外建立庞大的文化宣传设施，优先发展信息产业，大力发展现代化对外宣传手段，着力反对文化霸权，为法国在国际舞台赢得更多话语权，维护法国的大国地位和根本利益。 三、美法在文化行政管理上着力点不同
（一）美国实行“放权”型的文化行政管理模式
美国大众普遍认为，进行艺术文化创作和举办艺术文化活动属于民间社会活动，具有浓厚的地域色彩，而且艺术文化行业创意特质明显。因此，政府难以对之进行有效管理，加之美国幅员辽阔，社会发展趋向多元化，艺术文化实无统一管理的可能与必要。即便一些艺术文化业的生产活动需要赞助支持，也应以民间自动自发为主，不劳官方“大刀阔斧”，尤其是联邦政府插手其间[4]。因此，美国政府在对待文化发展问题上，基本采取“无为而治”。具体来说，美国政府对文化的这种“无为”突出反映在三个方面：一是其零散而非专门的文化行政管理体制。美国从中央到地方各级政府都没有设置专门的文化行政主管部门，没有一套从中央到地方的垂直文化管理系统。比如，在国家层面，美国没有设置文化部，其功能被其他国家政府机构所“分担”。主要由国会参众两院有关委员会：联邦政府有关机构、国家艺术与人文基金会等政府机构或政府代理机构来协调和规范文化发展事务，而对文化政策的制定与执行起核心作用的是国务院，国务院专门设有“教育和文化事务局”，负责协调全国范围内的文化事务。目前，美国各类文化企业、文化艺术团体都自我管理、自我运营，以较为独立的形式存在与发展。二是放权于地方政府。在对文化艺术的管理上，美国联邦政府非常重视发挥地方政府的积极力量，将诸多中央权限和事务分派给地方政府，由地方政府“唱主角”，尤其在文化艺术活动服务、资金筹措上，地方政府承担起了比联邦政府更多的责任。以纽约州为例，2005―2006财政年度，由州政府拨付艺术领域的总经费为4270万美元，联邦政府拨付至纽约州艺术领域的总经费仅为76万美元[5]。三是鼓励和支持社会力量参与文化艺术管理。美国非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）有效地承担了许多“企业不为，政府不能”的文化艺术管理和服务方面的工作。比如，前面所提到的国家艺术基金会，就是美国最大的非政府组织，代表政府向艺术家提供财政和技术援助。自1990年以来，在61位获得“国家图书奖”“国家书评奖”和“普利策奖”的艺术家中，有40位接受过该组织的资助，而且绝大部分的艺术家在获奖之前十几年就开始得到该组织的资助[1]80。像这样对文化发展影响比较大的组织还有国家人文科学基金会、美国国会图书馆、美国艺术协会、国际教育协会、国际教育和文化交流联盟、美国博物馆协会、艺术全球发展协会、美国文化协会、国家文化遗产网络协会、美国电影商协会等。这些社会组织尽其所能，通过各种合法渠道对国会和政府施加影响，以使国会和政府在立法和政策制定上向文化艺术行业倾斜。这些社会组织还通过组织义捐和实施放款，以帮助文化艺术行业解决融资不足的问题。
表3 美国政府的主要文化管理机构及其职能
（二）法国实行“集权”型的文化行政管理模式
相比美国，法国政府在文化发展上显得“积极有为”。这突出反映在三个方面：一是建立起较为健全、专职的文化管理机构系统。为了加强对文化的管理，从20世纪60年代以来，法国从中央到地方业已建立起了较为系统的文化管理机构，这套文化管理机构包括全国性的政府文化领导机构和地方性文化管理机构两大层级（见表4）。二是中央政府直接向地方派驻代表，领导和协调地方文化事务。从1977年开始，法国中央文化和通讯部在一些大区设立地区文化局，负责分配国家拨款和协调当地一些大型文化活动，目前已有28个。大区文化局局长属于文化和通讯部官员，是中央政府派到地方的文化代表，受文化和通讯部及大区政府的双重领导。文化局局长的主要职责是：落实中央政府制定的各项文化政策，协调文化管理过程中中央政府与地方政府的关系，负责制定本地区的文化发展规划和组织本地区的重要文化活动等。除文化局长外，文化和通讯部各专业司局还以“文化顾问”的名义向地方派驻代表，除了向地方派驻文化官员代表以外，文化和通讯部还向地方的博物馆、档案馆、图书馆、电影资料馆等文化机构派遣专业技术人员以方便对全国文化设施进行统一管理。目前，法国文化和通讯部工作人员近2万，但在部委工作的人员只有10%左右，90%的工作人员在地方文化机构和单位中服务。三是文化产业政策的集权化特征显著。由英国所倡导的“一臂间隔”原则，即国家通过艺术理事会等政府代理机构实施对文化拨款的间接管理，为瑞典、丹麦、比利时、奥地利、芬兰等诸多欧洲国家接受和奉行，如芬兰在2003年发布的《芬兰文化政策》中自诩为“一臂间隔”原则的最早践行者。但法国却并不认同这一原则，在法国文化政策中根本没有设立艺术理事会之类的政府代理机构一说。法国的文化政策鲜明地强调，“要逐步完善国家文化行政管理结构和文化预算”，“要让16世纪以来形成的皇室庇护文化的传统发扬光大”。因此，法国中央政府对文化产业发展是“亲力亲为”，而且资金的投入力度也一直很大，国家文化部直接参与到各个产业门类的管理中，每年文化部的财政预算均占国家财政总预算的1%。
四、美法在文化治理手段上有所区别
（一）美国采用“柔和”型的文化治理手段
美国在治理手段上采取的是一种柔性治理的办法，这种办法突出地反映在三个方面：一是自由主义经济政策是美国文化产业发展运作的基架。20世纪90年代以来，美国在经济发展策略上，一直倡导奉行自由主义的经济政策。这一政策认为，市场规律是经济第一规律，政府对经济进行干预会影响经济效率，会扰乱市场“固有的秩序”，引发一系列的社会、经济问题。在奉行自由主义经济政策的美国，政府对文化发展一直采取“放任”姿态，一方面，加强对文化企业的经济指导，着力消除不合理的规章制度，使文化企业具有更高的创造意识和活力。另一方面，进一步放松金融管制，鼓励金融创新，各种针对文化产品的风险投资活动迅速发展，这使得大量的资本流入文化产业，促进了文化产业的极大繁荣。二是通过立法为文化产业发展营造良好的社会环境。美国自建国起就非常重视对人们文化权利的保护，对文化艺术发展的保护更是不遗余力，如美国制定的第一部也是世界第一部成文宪法――1787年宪法就明文规定：“为了促进科学和实用艺术的进步，对作家和发明家的著作和发明，在一定期限内给予专利权的保障。”[6]35根据文化艺术行业发展需要，不断制定和修缮有关文化法规，逐步建立起一套较为完善的文化法律体系，如1965年，为了保证文化发展投入，美国通过了《国家艺术及人文事业基金法》，此法规定，美国财政每年必须拿出相当比例的资金投入文化艺术业，并创设相关管理机构――国家艺术基金会与国家人文基金会[1]88。又如，为了加强文化版权保护，美国在1976年修订了经历了半个多世纪的版权法，随后又对其进行了几十次修订，这也使得美国这部《版权法》一直走在世界的前沿，得到了欧洲国家在内的其他国家认可。三是引导文化艺术行业自律。美国政府与各种文化行业协会保持着密切的联系，政府机构给予这些行业协会必要的财政投入、税收优惠政策，并通过帮助这些行业协会制定自律公约等方式来引导和促进文化行业自律，如美国广播业者协会就制定了《行业道德准则》。这些协会与政府的关系，不是隶属关系，更多的是一种合作关系。这种合作关系，一方面有助于政府规制文化艺术行业的发展，但另一方面，也有助于文化从业人员透过协会向国会、政府表达自己的权益诉求，促使美国国会、联邦政府加大对文化艺术行业的立法保护和政策扶助[6]35。 （二）法国采用“强硬”型的文化治理手段
相对美国，法国在治理手段上采取的则是一种刚性治理的办法，这种办法突出地反映在三个方面：
1. 独特的契约管理。行政干预是法国同美国在文化治理手段上最大的不同，但法国的行政干预不是采取行政命令的方式，而是采取签订文化协定的契约形式。法国政府为了改善文化发展中出现的“地区不平衡”局面，开始实施文化分散政策，将由国家组织开展的重大文化活动、国家文化扶助资金和设施分散到全国各地，而不是集中在巴黎。如在1995―2005的十年中，政府有2/3的文化扶助资金用于外省，重要文化设施大部分建在外省，而为了确保这些投入经费的使用效果，政府通过同资助的部门和单位签订合同来确保管理目标的实现。
2. 立法规制境内文化工业发展。从20世纪60年代开始，法国就非常重视加强文化立法，以使境内文化工业的发展保持“正确的方向”。其中最典型的当属1994年法国议会通过的《杜蓬法》，该法是为了保护法语，抵制英语语言帝国主义而专门制定的，该法明确规定，禁止在影视节目（外语节目除外）中使用外语，要求境内出版物须有法语的概述，在法国境内召开的各种研讨会议，法国人作大会发言必须使用本国语言……对违反《杜蓬法》的将处以5000―25000法郎的罚款，违反多少次，罚多少次。该法的实施为法语文化节目和出版物赢得了必要的“本土市场”。
3. 强力普及法国民族文化。为了弘扬法国民族文化，法国政府加大对民族文化展示基地及展览活动的投入力度，并制定出台了一系列“硬政策”。如法国文化部规定，欧盟国家的所有在校学生、他国的记者、艺术家和教授，参观法国国立博物馆，实行一律免票;在每年9月的第二周周末举办“文化遗产日”活动，期间总统府、国家博物馆和历史古迹均向公众免费开放等。
五、对我国的启示
（一）选择适合本国国情的文化发展模式。
美法两国在文化发展上都可谓“成功”，而二国在文化发展模式上却有明显差异。法国选择的是一条以国家干预为主要特征的文化发展模式，这种模式强调文化产品不同于一般商品的“文化属性”，政府应对本国文化产业进行理性规划[2]14。美国则选择的是以自由主义为主要特征的文化发展模式，这种模式强调文化产品生产、销售的高度市场化和政府干预最小化。之所以两国会在文化发展模式上呈现出如此大的差异，主要源自于各自不同的国情。这也就告诉我们，任何一个国家要想在文化发展上取得“成功”，绝难依靠照搬他人模式取胜，必须要选择适合本国国情的文化发展模式。而就我国来说，就是要坚持走中国特色社会主义文化发展道路。这条道路是一条业已被实践证明适合中国国情的文化发展之路，与中国特色社会主义经济发展道路、政治发展道路、和谐社会发展道路相互影响、相互制约，共同构成了中国特色社会主义发展道路。这条道路既不同于美国的文化发展模式，也不同于法国的文化发展模式，有着鲜明的中国特色：它以马克思主义为指导，以为人民服务、为社会主义服务为出发点和落脚点;它以科学发展为主题，以建设社会主义核心价值体系为根本任务，以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”公民为目标;它以改革创新为动力，以市场为导向，统筹发展公益性文化事业和文化产业，增强国家文化软实力。这条道路的核心是坚持以马克思主义为指导和坚持中国共产党的文化领导权;走好这条道路的关键是，发挥好市场的“决定性作用”，坚持政府的主导地位，坚持改革开放，文化事业与文化产业“双管齐下”。
（二）加强对文化发展和相关成果的立法保护。
虽然美法两国在文化发展上都取得了成功，但它们各自面对的外在环境却并不一样，法国的成功是在英语文化强势“包围”下艰难获得的，这与其重视对本民族文化产业的立法保护紧密相关。为了保护本国民族产业的发展，法国一方面在国际舞台上倡导“文化例外”和“文化多样性”，另一方面，在国内加强文化立法，抵制英语文化对国内文化市场的“侵蚀”。如1995年法国政府规定，所有法国电台播放的音乐节目中至少应有40%为法国音乐，否则便以违法论处[1]207。当前中国的文化发展处境与法国十分类似，我们可借鉴法国的做法，加强文化立法，加快建立起一套比较完善的文化产业法规体系，为我国文化产业发展营造一个良好的内外部环境。具体来说，可以从以下三个方面着力：
1. 要加强文化安全方面的立法，弘扬和保护民族文化。在当前西方文化强国“包围”形势下，文化主权原则成为我国文化立法必须坚持的首要原则，也就是说要确保文化安全。可仿效法国制定一些诸如限制国外文化节目播放之类的法律条例，以防范西方文化强国的文化产品、文化资本和文化价值观念对我国相对弱小的文化产业和正在变迁的文化形态造成严重冲击。同时，重视对民族文化遗产的立法保护，可仿效法国制定一些诸如《历史古迹法》、《景观保护法》、《纪念物保护法》之类的专门性法律保护条例。
2. 要加快高阶位的文化产业扶持法的制定工作。法国本土文化产业的发展在相当程度上得益于国家层面的文化立法促进，而我国目前在此方面做得还很不够，这种高阶位的国家文化扶持法还很少。今后一段时期，我们须加快推进促进文化产业发展的高阶位法的立法进程，争取把一些实践效果颇佳的区域性政策条例和举措，上升为国家层面的法律法规，为文化产业发展提供更有力的支撑和保障。可仿效法国制定一些诸如《企业参与文化赞助税收法》、《文化赞助税制》、《共同赞助法》等产业发展扶持性法律条例。
3. 要完善知识产权保护制度和法律体系。文化产业的最大卖点是其中的创意内容，这种创意内容要能够获得其应有的经济回报必须要得到相应的知识产权法律条例保护。法国文化产业发展之所以能实现跨越式发展，迅速成为文化产业强国，这与其具有相对完善的知识产权保护法律体系密切相关。早在1791年，法国就颁布了《专利法》。1857年法国又颁发了《商标法》，该法是世界上最早的三部知识产权法之一。1992年，法国又将之前的23项知识产权单行法规汇编成《知识产权法典》，该法典是世界上第一个知识产权专门法典。相比美法这些文化强国，我国在知识产权法律体系建设上相当滞后，这严重制约了我国文化产业的上升势头。未来，我们须更加重视知识产权保护，着力建立健全知识产权法律体系，尤其要注重填补由新科技而带来的知识产权保护真空地带，如互联网背景下的商业秘密侵权、生物基因技术引发的品种专利侵权等。
