摘要：近年来，城市管理问题被推上风口浪尖，因城管暴力执法并陷入“塔西佗陷阱”的“怪圈”，导致城管被“妖魔化”。目前，学术界主要从“制度归因”和“舆论归因”去探寻城管“妖魔化”的衍化机理。但是，造成城管“妖魔化”的因素错综复杂，更有社会转型所带来的深层次原因。城管“妖魔化”是社会转型过程中各种社会矛盾冲突表达并导致政治信任缺失的一种“病象”表征。从探索公民参与机制、拓宽社会救济渠道、加强网络执政能力等层面提升政府公信力，是城市管理向城市治理转变的未来实践走向。
关键词：政治信任；城管“妖魔化”；社会转型；政府公信力；实践走向
中图分类号：D633文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0015-05
一、问题的提出
2006年北京小商贩崔英杰刺死城管执法人员李志强一案，是国内颇有争议的城管暴力执法事件，也是我国城市管理中摊贩与城管之间矛盾冲突表达最高形式的典型事件。其后城管暴力执法屡见报端。2008年1月8日，湖北省天门市一位企业干部因用手机记录城管与村民的冲突画面被城管人员当场打死；2009年5月9日，辽宁沈阳小贩夏俊峰持刀杀死两名城管人员；2013年3月17日，广州天河区车陂街道一城管被卖菠萝小贩连砍7刀；2014年4月19日，温州苍南县城管打伤路人引发众怒，现场上千人聚集，5名城管遭围殴，其中2人失血性休克。城管与小贩之间的矛盾冲突愈演愈烈，表现形式愈发极端化，“小贩砍人” “小贩杀人” “城管打人” “城管被打” “城管暴力执法”等新闻频频登上国内各大媒体头条。“城管事件”可谓一波未平，一波又起，社会公众将矛头直接指向城管，城管被推到舆论的风口浪尖上，不断引发社会各界的热议乃至强烈谴责。
综观当下，一说起“城管”，大部分社会公众对其群体已经建构起不良的“刻板印象”，城管成了千夫所指、口诛笔伐的对象。城管已经被“戏剧化” “污名化”（stigmatization）乃至“妖魔化”，尤其在网络空间上，表现形式更是淋漓尽致：有嬉笑讽刺的漫画，有幽默调侃的段子，有呵责戏谑的视频，有强烈谴责的评论等等，不管以何种形式呈现，其最终的表达效果是一致的，那就是城管意味着暴力执法，城管意味着扰民，城管意味着欺压弱势群体，城管意味着素质低、腐败等。[1]作为城市形象维护者的城管在网络媒体及社会舆论场域中几乎彻底被“妖魔化”。 2014年5月26日中国社会科学院蓝皮书发布《形象危机应对研究报2013-2014》，调查结果显示，2013年群众认为形象最差的官员群体中，城管位列首位。那么，城管为何会被“妖魔化”？城管为何会陷入“塔西佗”陷阱的“怪圈”？城管“妖魔化”并陷入“塔西佗陷阱”仅仅是“城管体制”存在问题，还是有更深层次的社会根源性问题？本文在理论研究与现实实践的基础上，透过社会转型这一视角，试图对城管“妖魔化”这一现状作出一种解读，力求对这一现象有更深刻的剖析，以期对当下城市管理的实践走向乃至城管形象的重构有所裨益。
二、回顾与审视：现实的解读
目前，社会各界对“城管”及“城管制度”的态度大概有三种：第一种，以部分摊贩等为代表的弱势群体，他们持否定态度，认为应该取消城管。道理很简单，因为城管制度对于这些摊贩等弱势群体而言是弊大于利，从某种意义上来说，城管的存在就是对他们利益的褫夺和生存权利的侵害，只有取消城管，他们才有饭碗和谋生的机会。第二种，以部分行政人员等为代表的官员群体，他们认为，城管制度既然是社会管理改革的产物，则其存在有其合理性，消极地认为取消城管可以减少矛盾冲突的观点是片面的。一名国家法制办协调司的官员曾说道：“把城管撤消，其他的行政机关去管理会不会出问题？会不会仍然有这样的冲突？”毋庸置疑，矛盾冲突不可避免。尽管还是存在不少现实问题，但是城管综合执法制度在一定程度上划转执法权限、优化职能配置、整合执法力量、提升执法效率，减少了不少社会治理成本。第三种，以部分专家、学者为代表的学界人士，观点更是众说纷纭，莫衷一是。整体来看，主要认为，城市管理与城管制度在社会高速发展的今天表现出来愈发明显的弊端，因此，需要对城市管理体制进行改革，探索并建立新型城市管理模式。中国人民大学莫于川教授认为，应该推行柔性管理与服务型政府建设来进行行政管理改革创新。[2]学者张英民认为，应从立法调整、执法改革抑或公众参与等方面突破城管与摊贩之间的暴力冲突。[3]
梳理相关文献及已有研究，我们对城管“妖魔化”现象及其衍化机理进行概括，目前，学术界对造成城管“妖魔化”现状的原因的研究可以大致分为两大类：第一类，“制度归因”。主要从城市管理制度本身去寻找造成城管“妖魔化”现象的原因，认为城市管理制度的先天缺陷是导致城管“妖魔化”的内在根源。第二类，“舆论归因”。认为负面的网络媒体舆论是造成城管“妖魔化”现象的外在影响因素。
第一类解读，“制度归因”。从制度设置背景来看，为了解决城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复执法、“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的问题，1996年我国确立了“相对集中行政处罚权”制度并首先在城市管理领域试点。自2002年国务院颁布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以来，各地不断探索城市管理综合行政执法模式。但是，城市管理的制度缺陷很明显：第一，组织架构体系未理顺。城管属于“中央无部委，地方无厅局”的“寄生组织”。就目前来看，一方面，城管部门机构设置主要以属地管理为主（有的还只是挂靠在城乡建设部等相关职能部门下面），主要有市区双重领导，区、街双重领导，垂直领导三种模式。不管哪种模式，由于领导体系不明确，在实践操作过程中很难协同运作、统一管理。另一方面，就其称谓来看，有“城市管理委员会” “城市管理行政执法局” “城市管理综合行政执法局”等等，称谓不一致让人质疑其机构设置的合理性，有道是“名不正则言不顺”。第二，执法依据混乱、不具权威。城市管理综合行政执法目前没有专门的法律，依据仅仅是《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》中关于“行政处罚”的几条法律条款，缺乏系统有针对性的全面的城市管理专门法律，有的地方甚至仅仅依据地方政府文件或是管理条例，更多的是“借法执法”，执法依据不足、程序混乱，不具权威性，常常被质疑违背职权法定原则。第三，管理体制监督机制缺失。城市管理执法作为一种针对非常规经济行为人的执法活动，其结果直接影响到违法行为相对人的权利。由于城管执法自由裁量权过大，随意性强，容易产生“权力寻租”而滋生腐败。目前我国城市管理监督总体不足，缺乏有效的监督机制和救济渠道，监督效力、救济范围和补偿标准与法治社会发展趋势和以人为本、尊重人权的要求存在极大反差，这也给城市管理人员违法执法埋下了隐患。[4]从实践来看，由于权责配置不合理，导致城市管理部门力不从心。到现在，城管部门的工作涉及12-15个领域，涉及事项200项左右，最多的城市达300多项（广州是321项）。[5]由此可见，随着城市的发展，城市管理部门的职能会愈发增加，城市管理弊端会更加显而易见。 第二类解读，“舆论归因”。不同学者从不同视角对城管“妖魔化”现象的媒介表达进行了阐释。总体来看，第一，媒介对城管进行了一种脸谱式的简单化刻板模型的话语构建，通过“贴标签”的形式建构其不良的刻板印象。很多传媒将个别城管执法事件刻板印象化，掩盖了城管执法的积极面向，通过“污名”建构了负面的城管整体形象，并将暴力抗法摊贩的形象圆形化。传媒通过强势的话语权，通过“贴标签”的方式，完成这一污名过程。暴力、腐败、“没有人性”等标签，最初只与部分城管个体相连，通过媒体的反复炒作，标签被更多人接受，用来指称城管执法的总体特征，标签指称的物件特征泛化，并与城管群体之间的关系凝固僵化。[1]新闻生产者在对城管刻板印象建构的同时，又对个别城管案例事件进行“原型沉淀”，从而加重了城管“污名化”程度。第二，网络媒体的放大效应、窗口效应等形成的巨大舆论场域将城管引入“舆论黑洞”，从而起到推波助澜的作用。一方面是出于网络舆论对弱势群体（摊贩）的自然同情与维护，另一方面，面对网民的不理解甚或不接受，蒙受污名者在应对“混合接触”时，往往会有一些不恰当的表现方式，会激化这种冲突。[6]这种冲突激化后在“意见领袖”的带领下通过议程设置不断将“事实”偏向性放大形成巨大的负面舆论场域。第三，社会化媒体侵占“政府话语权”，政府舆论主导权缺失。城管“妖魔化”是媒介 “舆论盛宴”对城管负面化报道大肆“饕餮”的结果。彭华新等认为，城管与媒介并非“天敌”，城管也并非天然的“社会公敌”，而是某些“城管事件”契合了当代媒介的嗜好。当代媒介环境下，现场直播的记录者和传播者无处不在，当一个事件逐渐淡出公众视野之后，媒介的“嗜血欲望”又在诱使它寻找新的关于城管的媒介事件，继续着尚有余温的媒介狂欢和文化消费，从而使得“城管话题”形成一个独特的舆论矩阵，绵延不断地供人消遣。[7]当代媒介现场直播的随时性和随意性造成了“城管之痛”。一方面，强势的社会媒介舆论效应与弱势的政府主导话语之间张力明显失衡，对城管的报道舆论明显倒向社会化媒体的一边；另一方面，政府对媒介缺乏监督。由于对媒体缺少监管，部分媒体为吸引受众的眼球、增加点击率、追求利益最大化，往往不能对城管给予真实、客观的报道。由此导致城管形象的妖魔化及小商贩利用公共舆论造成刻板化弱势形象而逆袭城管的畸形抗争。[8]
总之，报道者和围观者将一系列社会矛盾投射到城管与商贩冲突这一具体现象中，倾向于采取“善-恶”这一义理框架而非“合法-违法”这一法理框架来构建和解读“城管-商贩冲突”事件。[9]笔者也认为，“城管问题”是一个矛盾冲突“转移→聚焦→放大”衍化的过程。其中，制度设置也就是相对集中处罚权制度起到转移嫁接的作用，而网络媒介起到聚焦的作用，社会舆论的聚集效应起到放大的作用。换言之，本来分散在各个职能部门的矛盾在“相对集中处罚权” “综合行政执法”使用后都被嫁接转移到了城市管理部门，这些矛盾冲突爆发后又在“网络媒介”的聚焦酝酿发酵下，通过社会舆论的集聚效应被不断放大。城管成了城市政府（诸多行政机关）的“替罪羊”，并最终走向“塔西佗陷阱”的怪圈，导致其被“妖魔化”。
三、社会转型透视：政治信任的缺失
城管作为历史改革的产物，导致其“妖魔化”有着社会转型过程中社会因素的复杂性。可以说，制度本身设置存在问题是城市管理的“先天缺陷”，而负面的网络媒体舆论是城市管理的“后天失调”，这些都是导致城管“妖魔化”的重要原因。从历时性上看，中国社会正处于从传统社会向现代社会急剧变迁的转型时期，正以市场经济、民主政治、公民社会的制度变迁来实现“国家-社会”关系的建构。同时，出现了由转型带来的“转型不适症状”，如社会结构的变化形成不同的利益格局、社会矛盾冲突凸显、公众政治情绪发酵、社会群体性事件增多等一系列社会问题。“城管事件”的与日俱增并不断衍化为群体性事件乃至政治性问题已是一个显而易见的事实。于是，我们又不得不反躬自问，城管“妖魔化”并陷入“塔西佗陷阱”现象难道仅仅只是“城管制度”和“网络舆论”的结果吗？导致城管“妖魔化”现象的社会根源又是什么呢？从更深层次的角度，笔者认为，城管“妖魔化”现象是中国社会转型过程中社会矛盾冲突表达、暴戾情绪宣泄的一种典型表征，其本质是公众政治信任不断缺失的过程。
政治信任作为政治学范畴的经典概念，其内核是“公众对政治体系相信、托付及期待和支持的一种心理现象”。 [10]Miller和Listhaug认为，政府信任的表达（或同义词政治信心和支持）是一种总体评判，是对体系具有回应性和情愿做正确事情的判断，甚至在长期缺乏监督的情况下也是如此。[11]史天健认为，政治信任是一种信念：政治体系或体系的一部分会形成好利的结果，尽管会留下不如意，作为一种情感，政治信任在短期内独立于政治产品和绩效，是政体稳定的重要决定因素之一。[12]政治信任是一种政治现象，随着社会的深刻转型、各种矛盾的爆发，政治信任会不断流失。本文所讲的政治信任是宏观层面的，也就是公众对政治系统、公共政策、公务人员的信任态度及信任程度。城管“妖魔化”现象，从某种意义上来讲，乃政治信任缺失的一种表征。对于城管，其目前身份有两种，一种是公务员身份，一种是参照公务员管理的事业单位编制身份。不管哪种身份，通俗地讲，都是“吃皇粮”的，在老百姓（流动摊贩等弱势群体）看来，城管就是政府“派遣”的执法人员，他们是代表基层政府的意志来管理的，那就是“官员”。按照李普斯基（Michael Lipsky）的观点，城管可被视为一种典型的“街头官僚”，城管执法就是“街头政治”形成的过程。所谓“街头政治”是指，城管一线执法中出现的冲突和秩序具有政治性，体现出一定的利益博弈及利益分配，不同主体通过街头执法中出现的冲突和秩序展开利益博弈，这种利益博弈发挥着再造规则的作用，重新形成比较稳定的行为规则和利益配置格局，不同利益主体间达成一定的利益均衡状态，这种均衡状态并不是静止不变的，而是处于相对稳定但又动态的利益博弈之中。[13] 而城管暴力执法是“街头政治”基层管理活动中主要冲突的表现形式，是社会转型过程中社会矛盾聚焦爆发的缩影，其本质是政治信任的缺失，具体可以从以下三个观察维度来进行解析。 第一个观察维度：城市化的演进。改革开放以来，我国一直处于快速城市化发展进程中，城市化率以每年近一个百分点的速度在递增，预计至2020年可望达到60%。城市的高速发展导致城市管理秩序发生了很大变化，城市管理的滞后性、迟钝性等弊端日益凸显。城市化累积了不少社会矛盾，而这些矛盾最终很大程度上又在城管执法中得以释放，从而导致社会公众质疑“城管制度”的合理性乃至对城市政府不信任。其一，城市化的推进导致城管的功能角色异化，城管执法有时单向度地服务于城市政府的政绩工程，而不是以人为本、服务民生，这从一定程度上侵蚀了公众对城市政府的信任资本。受压力型体制的影响，城市市容市貌的维护关系着城市秩序的良性运行，关乎着城市经济的发展及政府的政绩绩效，关乎着领导干部的调动与升迁。因此，地方基层政府热衷GDP，追求经济的绝对数量，城市管理部门被城市政府授予足够的权力，城市执法者为了完成上级下达的各项指标及任务，较少地考虑兼顾百姓等城市社会基层的利益。其二，城市化进程中地方政府（城管部门）的私利性凸显，疏离了公众与地方政府（城管部门）之间的信任关系。学者秋风指出：“近些年来，商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前，城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法，乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆……如此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具，而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力的背后，正是城官不受限制的权力。”[14]公共选择理论也认为，政府不仅具有公共性，还具有自利性。组成政府的政治家和公务人员并非始终秉持“无私奉献”公共精神的，他们也和“经济人”一样，理性地追求最大化个人利益，这就是布坎南所讲的政府“内部性”。 [15]由城市化建设带来违章、违建、征地拆迁等现象的泛滥从某种程度上恰好为地方政府（城管部门）创造了地方财政收入、灰色谋利的利益空间。因此，城市管理活动中制度规范性削弱、执法随意性增大让社会公众质疑执法的公信力，对公共权力信任感的消弭导致了对“城管人格”的不信任。其三，对流动摊贩的管理并未从根本上向适应城市现代化发展转型引导，而是选择了传统的管制、强制、压制的模式――“禁摊政策”，城市规划与管理的盲区没有从本质上扫清。贩夫走卒，引车卖浆，古已有之。流动摊贩这一职业群体，早在古代城市发展文明中，就被赋予合理性、合法性，社会的包容度较高。但随着现代城市的发展，流动摊贩似乎成了与现代文明格格不入的一个职业群体，影响城市交通、扰乱社区居民生活、破坏城市生态环境，这遮蔽、忽视了流动摊贩为城市建设、经济发展所做的贡献的正向功能。因此，在城市管理中，管理者选择了驱赶、罚缴、取缔等“一刀切”的管制模式，并未考虑长治久安的良策，引导其向现代化城市发展方向转型。故而，城管被视为制度的“怪胎”或是改革的“副产品”。有人就曾质疑，日本没有城管，老百姓随意摆摊，城市也照样管理得很好，经济也并不比中国差。新加坡和马来西亚政府采取允许摊贩存在、服务于摊贩的政策，将摊贩融入城市规划管理，在城市中建设大量的摊贩中心（或称美食广场），或通过区域规划和颁发营业执照的方式来管理摊贩。[16]此城市管理的做法具有制度代表性，堪称世界典型。那么，是不是我国的“城管制度”出了问题？还是城市政府的治理方式不妥当呢？这考验着主政者的智慧。
第二个观察维度：社会阶层的分化。随着计划经济向市场经济的转型，社会阶层分化日益明晰，社会阶层分化势必导致社会财富分配不均。社会财富的分配状况一直是影响政治信任的重要因素，利益差距导致阶层分化，阶层分化引起政治不信任的弥散。[17]学术界基本达成共识，我国政治信任的结构属于“级差政治信任格局”，即民众对政府的信任程度随着政府层级的升高而增强，也就是说，民众对基层政府的信任度从整体来看是较低的。另外，处于社会不同阶层的人群的政治信任也有差异，一般而言，也呈“类”“级差信任格局”的形态，也就是处于基层的群体对基层政府的信任感较低。城市摊贩绝大部分是进城务工人员、失地农民、下岗职工等等，是城市社会的底层弱势群体，其个人收入增长速度远远不及城市社会的发展速度。种种分配不均不公带来的贫富差距悬殊，使得社会公众（弱势群体）有意无意地将矛头指向政府并最终将责任归咎于城市政府，城市政府的信任度日渐式微。一方面，随着社会的不断转型，我国的社会结构正在发生深刻而显著的变化。户籍制度、干部制度、劳动制度等被锁定，造成了城乡隔绝，农民、工人、干部等基本社会角色身份固定化。超稳定的社会结构形成凝固的城乡结构、区域结构与阶层结构。[18]处于不同阶层结构的人群掌握的社会资本差异悬殊，进而形成不同的既得利益群体。在这场持久的利益博弈过程中，处于社会底层的弱势群体因为没有任何社会资本优势，甚至基本的生活保障等得不到保证，容易产生相对剥夺感。正如英国社会学家格尔所说，“每个人都有某种价值预期，而社会则有某种价值能力。当社会变迁导致社会价值能力小于个人价值预期时，人们就会产生相对剥夺感，相对剥夺感越大，产生不满政治情绪的可能性就越大。”[19]另一方面，失衡的社会结构导致阶层之间流动受阻，底层社会群体对政府的行为预期始终得不到实现，致使不断出现“仇官、仇富、仇不公”的声音和行为，从而积蓄了不满和社会怨气，尤其体现在弱势群体和政府官员之间。近年来诸多的群体性事件就是这种政治不满的情绪宣泄的主要表现形态。作为“街头官僚”的城管，代表政府来管理摊贩，对于摊贩等弱势群体而言就是对他们利益的的褫夺。由于对基层政府不信任，基于晕轮效应，致使摊贩（弱势群体）对城管执法进行抗争。一方面，作为摊贩的弱势群体在社会改革过程中处于劣势地位，他们潜意识中不满政府在这场利益分配博弈中存在利益绑架和公共决策制定中存在政策偏向等诸多不公现象；另一方面，随着当前官员腐败现象严重，部分官员买官卖官、权钱交易、以权谋私，贪污数额惊人，严重损害和扭曲了党和政府的形象，官员逐渐在社会公众心里被贴上“隐形的富人”的标签。可想而知，作为政府“派遣”的执法人员城管在基层执法时，社会公众根据“有罪推定”的思维模式，“逢官必疑”“逢权即疑”，认为城管就是政府官员“权力的延伸”，是腐败官员的缩影，就是以权谋私、贪污受贿的。城管便成了基层弱势群体发泄仇官情绪、表达不满的主要对象。自然，暴力冲突在所难免，暴力抗法也就成了应然之举。 第三个观察维度：网络媒体的兴起。新媒体时代，随着移动互联网的盛行，意见权威被解构。新媒体传播的不可控性、迅速性直接“倒逼”了城市职能机构部门，新媒体成了瓦解政治信任的重要力量。有关媒体与政治信任的关系，在西方存在“媒体抑郁症”理论，认为媒体的负面报道或恶意攻击是造成公众政治冷漠，以及对公共机构和政治人物不信任的关键因素。[20]其一，网络媒体因其隐匿性、自由性、宽泛性成了民众政治情绪发酵的有机土壤，成了公众对政府不信任表达的“理性工具”。究其因，“缺场化”的虚拟空间弥补了制度的缺陷，成为民众矛盾非制度性表达的有效手段。现实中，由于城市管理中有效的权利维护机制和利益诉讼渠道缺失，很多摊贩等群体遇到“城管暴力执法” “城管执法违法”时求助无门，只能示弱以求安稳，这些暴戾情绪事实上常常处于被压抑的状态，而缺场化的网络社会的迅速崛起，不仅为广大网民提供了一个相对自由的言论表达和情绪发泄空间，还凸显了其建构社会认同的工具性价值。正如有学者所说，对于普通民众特别是草根阶层而言，互联网的“技术赋权”功能，使他们拥有了前所未有的言论自由度和社会影响力，而他们的网络互动又促使诸多风险要素不断流动积聚，从而形成一个风险交叠、共振多元的舆论场。[21]其二，政府或城市管理部门在网络媒体前表现频频“失态”，回应能力不足，不断丧失城市政府的公信力。传统媒体时代的城市管理者，只要控制了广播、报纸、杂志等媒体，就控制了发言的主动权，具有舆论的主导权。但新媒体时代，信息呈裂变式爆炸变得不可控，传统的“压制模式” “封闭模式”在新媒体时代已经失灵，在网络媒体面前回应能力直接考量着城市政府（城市管理部门）的执政能力。2013年6月延安城管打人事件，延安市政府发布新闻会称是“临时工”干的事情，等等。城管打人被爆料临时工干的事情已成了城市管理中司空见惯的现象。在网络舆论面前，政府不客观真实地报道信息，刻意掩盖事实，久而久之政府（城管）陷入“塔西佗陷阱”乃意料之中。其三，新媒体培育了公民意识，网络群体性事件被视为民众权利意识觉醒的一种表现，被赋予了“抗争性政治”的内涵，或者说，是另一种“新民权运动”的表现形式，而这种运动在基层表现最为活跃，“城管执法-民众反抗”恰恰是这种“抗争性政治”在基层表现的生动写照。在传统的“强国家-弱社会”的模式下，民众被政治权威所统摄，并依赖于政府传统的管制模式，而新媒体的技术赋权作用使得民众的公民意识逐渐觉醒，当摊贩的权利受到侵害或是遇到不公时会求助网络、诉诸舆论。在舆论中，这种“新民权运动”在“意见领袖”的影响带领下，通过议程设置，容易构建起“群体认同国”，从某种程度上来说，城管“妖魔化”正是这种“群体极化效应”的结果。民众理性怀疑或政治不信任通过舆论场域直接指向“国家-社会”关系的重构，对城市政府治理产生巨大冲击，也从一定程度上解构了传统的权力结构及“官民关系”。
四、评述与展望：实践的走向
综上所述，笔者把城管“妖魔化”现象解读为社会转型过程中矛盾冲突表达、政治信任缺失的一种表征。那么，城管“妖魔化”形象如何去污名？形象重构何以可能？现代化城市管理的未来实践走向如何选择？对此，房立洲、孙欣欣着眼于“前馈控制”的分析视角，探讨破解“城管塔西佗陷阱”的方法路径，通过内外部环境、软硬件条件等层面未雨绸缪、统筹安排。[22]黄闯认为，城管形象的重塑优化需要在改变政策理念、规范执法行为和加强与媒体互动的基础上，从民生保障的视角改变城乡二元结构和完善社会保障体系建设。[23]贾玉娇等认为应建立摊贩自治组织，实现自我管理、自我协调、自我服务的“政府三级结构”，[8]等等。笔者认为，要实现城市管理的善治及城管形象的重构，更重要的是要提升政府公信力，主要应从探索公民参与机制、拓宽社会救济渠道、加强网络执政能力等三个方面消弭矛盾冲突，增强民众的政治信任度。
第一，探索公民参与机制。公民参与城市管理，亦是政府与公众建立“官民合作”伙伴关系。如果把政治生活当做一种博弈，那么缺乏信任、合作和相互支持的博弈可能就是一种零和竞赛，甚至其和为负，人类可能由此永远无法走出“囚徒困境”。[24]城管“妖魔化”并陷入“塔西佗陷阱”，从某种角度而言，就是“囚徒困境”的后果。一方面，政府要制定公民参与的制度，为公民参与提供制度保障；另一方面，要充分利用微博、微信等新媒体为公民参与搭建有效的桥梁。因此，政府要转变角色定位与行为理念，实现多元主体的共管共治，这是实现城市政府职能转变的重要举措，也是现代化城市管理走向城市治理的应有之义。
第二，拓宽社会救济渠道。“城管事件”等诸多群体性事件表明，社会救济渠道缺失是导致矛盾的非制度性表达的重要原因。从城市管理的角度来看，一方面，要建立流动商贩的利益表达机制，以维护他们的生存权力。城管与摊贩之间的诸多矛盾，由于数字鸿沟等诸多因素，流动摊贩的利益诉求很难得到有效的表达，当城管强行执法时摊贩只能铤而走险，选择暴力极端化的手段途径去抗争。另一方面，要建立完善的社会底层弱势群体社会保障、就业医疗等一系列基本生活保障制度，构筑起城市底层群体的生活可持续系统。
第三，加强网络执政能力。互联网技术催生了网络政治或虚拟政治，颠覆了以往政治信任形成的时空观念，改变了政治信任的主体与客体，因而网络时代政治信任的生成机制也发生了改变。[25]因此，互联网时代政府的网络执政能力直接考量着公众对政府的政治期待及信任。有关研究表明：地方政府的透明性和回应性是影响地方政府公信力的两个最重要的因素，政府透明性和回应性的提升对地方政府公信力的增强有着显著的积极影响。[26]因此，实现城市管理善治要做到以下几点：其一，要加强网络回应能力。政府回应滞后容易让社会公众产生揣测、质疑从而引起信任危机。面对媒体及舆论，城市政府要及时检测、研判并第一时间公开回复、澄清事实，避免因信息不对称导致公众对政府的误读。其二，要建立舆论疏导机制。面对舆论事件，尤其是“城管事件”舆论，政府应采取舆论疏导策略，而不是选择封闭、堵塞等压制模式。要用主流媒体抢占话语权，主动引导舆论导向，做好危机管理方案及公关技巧。其三，要信息公开透明化。政府要及时公开并更新政务事项，增强政府决策的透明度、阳光度，有效整合媒介资源来提升政府传播力，接受社会公众的监督。尤其在“城管事件”中，城市政府应实事求是，客观回应，切忌再度步入“临时工”陷阱。与此同时，从媒体的角度来说，媒体要遵守新闻伦理规范，充分尊重事实而不徇私刻意扭曲报道，挖掘“城管事件”中的正面案例，从“否定”到“呼吁”，协同政府、民众力量来重塑城市管理的舆论生态。 总之，只有从政府公信力的塑造角度入手，才能减少社会矛盾冲突，在一定程度上提升现代化城市政府的治理水平。这是城市良性运行及协调发展的必然选择，亦是城管形象重构的必由之路。
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