金融危机以来，各国央行为缓解金融市场流动性紧张问题，纷纷采取了量化宽松货币政策作为配套工具，合格抵押品政策被频频使用，欧央行、美联储等发达经济体央行通过调整抵押品标准、范围、交易对手等方式，既实现了流动性注人的目标，又有效控制了央行资产负债表扩张带来的风险与国外央行合格抵押品制度相比，我国的合格抵押品制度发展较晚，规模较小，相关机制有待完善目前，国内对合格抵押品制度的讨论主要集中在经济金融领域，缺少法律思考，本文就其法律问题进行分析，并提出相关建议。
一、央行合格抵押品制度是民事担保制度在行政领域中的运用
从我国货币政策工具的运用情况看，随着金融市场化改革的深人，人民银行同样更多地采取了市场化的货币政策工具从以存款准备金率、利率调控为主，到频繁地运用公开市场操作等货币政策工具，开始更加关注市场调控对象的意愿，强制性色彩逐渐减弱2013年，人民银行人合格抵押品制度，同样是市场化调控手段的体现但是，这种市场化的行为并不能改变担保行为的法律属性本文认为，央行合格抵押品制度是货币政策工具与民事担保制度的融合，民事抵押法律技术的适用并未改变央行合格抵押行为的行政属性原因有二:
(一)抵押行为依附于货币政策工具的运用.在民事担保中，担保的目的是为了保障债权的实现，债权的存在是担保产生的前提，担保合同从属于主合同，其效力受主合同影响显然，担保不能单独存在，其性质决定于所附属的行为央行合格抵押品制度看，抵押行为附属于货币政策工具的运用例如常备借贷便利抵押，常备借贷便利工具的运用是抵押发生的前提、常备借贷便利作为人民银行货币政策工具之一，其权力来源于《中国人民银行法》，属于典型的行政行为虽然合格抵押品制度以其非强制性可以有效增强行政行为的可接受性，但作为货币政策工具的附属行为，其根本目的仍在于约束相对人行为，保证货币政策执行效果从行政角度看，人民银行完全可以通过行政权力促使相对人履行相应义务或直接实现与之相同的状态，因此，合格抵押品制度中的抵押行为仍然是行政行为。
(二)抵押行为具备维护公共利益的特性.合格抵押品制度以央行代表的公共利益为本位，最终目的是实现稳定市场预期，保持货币市场稳定，为金融市场平稳运行和经济发展创造良好货币条件：(1)目的公益性与央行以自身名义，为维持自身正常运转，与其他民事主体形成债权债务关系并接受相应担保的民事行为不同，合格抵押品制度的抵押行为所担保的并不是民法意义上的债权，而是基于货币政策工具产生的行政义务，目的是防范和化解金融风险，维护金融稳定，并不具有自利性;(2)义务附加性与一般民事担保抵押人仅对抵押权人承担抵押物品质说明等义务不同，合格抵押品制度当中的抵押人还需承担额外义务比如信息披露义务，抵押人必须向社会公众披露诸如MBS等金融衍生产品的具体信息，提升产品和市场透明度，维护市场稳定和有序发展;(3)效果多重性与民事抵押仅保证特定债权的实现或弥补特定债权损失不同，合格抵押品制度在保护央行资产安全，有效维护央行资产负债表平衡的同时，更重要的是有效提升央行运用货币政策工具维护经济金融平稳运行的能力。
二、央行合格抵押品制度是行政规范对民事担保规范的合理修正
(一)抵抑主体的相对性.作为对行政行为的担保，央行合格抵押品制度抵押当事人的法律能力与民事抵押当事人有所不同：(1)行政权力法定决定了人民银行充当抵押权人能力行政权行使以法律明确规定为限，法无明文规定即不可为抵押的成立以行政行为合法为前提此外，按照《中国人民银行法》的规定，人民银行分支机构只能根据人民银行的授权在本辖区承办相关业务，与人民银行相比较，其分支机构的行政权力范围更小，充当抵押权人的能力更弱;(2)行政行为的单向性决定了金融机构充当抵押人能力与民事行为的平等、自由不同，为了维护行政行为的权威性和严肃性，提升行政效率，在法定范围内，行政主体有权根据行政目的确认行政相对方在央行合格抵押品制度中，体现为抵押人资格由人民银行根据特定货币政策目标确认，并不是所有金融机构都能作为抵押人，例如常备借贷便利工具主要面向政策性银行和全国性商业银行，但并不是以上银行均能申请此类工具，只有符合国家产业政策、宏观审慎要求等特定标准的银行才能申请该项货币政策工具此外，与民事抵押可由第三人作为抵押人不同，为确保货币政策工具的针对性和执行效果，货币政策工具执行对象与抵押人必须保持一致。
(二)抵抑标的的独特性.民事担保最主要的内容就是物的担保在大陆法系国家，一般按照转移占有标准将物的担保划分为动产质押、抵押和不动产抵押，对财产性权利担保，准用物的担保规则我国同样采取了此类划分方一法其中，根据权利属性不同，将财产性权力担保具体划分为用益物权抵押，债权质押(证券债权和一般债权)，股权质押和知识产权质押按照物权法定原则，人民银行接受的债券类资产、信贷资产等担保品因其债权属性，只能设立质押而非抵押，但是作为货币政策工具的担保，允许债权权利设立抵押有其特殊性和可行性：(1)金融机构资产构成决定了担保品的种类在我国，银行资产主要包括现金资产、证券资产、贷款资产、固定资产和汇差资金五类从资产性质、资产占比及对银行正常经营的影响等方面分析，结合特定货币政策目标，决定了证券、贷款等债权类资产最适合充当担保品;(2)证券无纸化弱化了传统物权流转规则下的占有标准与有体物不同，权利凭证本身并无价值，权利的价值体现为债权的请求权和处分权，转移占有权利凭证并不必然代表担保物权的设立，如记名证券质押以背书或登记等为设立形式要件同时，随着证券特别是金融产品的无纸化发展，传统有价证券物与权利的二元结构被颠覆，账簿登记成为表彰证券权利的主要方式，在以转移占有为标准划分质押和抵押的立法体例下，对凭证物的占有已难以实现，登记使得权利担保的抵押性更加突出;(3)完善的登记体系为证券抵押提供了保证、无纸化证券的权属确认和变动通过在中介机构账簿上的登记来完成，对证券抵押等权利的处分，经统一、公开、公正的账簿登记可获得公示公信力在证券集中登记、存管、结算模式基础上，我国已经建立起了以中国证券登记结算有限责任公司和中央结算公司为主体，分别就股票、债券、金融衍生品等各类有价证券进行统一登记、托管、结算的证券登记体系，可以有效担负起证券处分登记公示职能。
(三)抵押权的创新性.虽然我国《物权法》未规定财债权抵押制度，但并不影响抵押担保实践的制度创新财及法律效力：(1)央行抵押权具有法律效力基于我国采用严格物权法定主义，不承认自由创设物权的实际，目前央行债权抵押设定之后不具有物权效力，但并不意味着央行抵押权没有法律效力成文法总是滞后于经济社会的发展在民事担保领域，随着担保实践的日益丰富，对新出现尚未受到法律规制的担保，只要担保财行为是当事人意思自治的体现，内容不违反法律规定财和公序良俗，应当认定具有法律效力我国《物权法》同财样对设立新的担保物权留下了法律空间，如法律、行财政法规未禁止抵押的其他财产、法律、行政法规规定财可以出质的其他财产权利(2)央行抵押权具有特定权能在民事抵押中，抵押权人最主要的权利是优先财受偿权，具有两层含义:权利性质上的优先和登记顺位财上的优先，即物权优先于债权，先登记优先于后登记，登记优先于未登记在央行合格抵押品制度中，虽然央行抵押权不具有物权效力，但可以借鉴抵押物权的相关立法规定，结合其行政属性赋子特定权能在权利性质优先层面，作为执行货币政策工具的附属担保行为，财央行抵押权能否基于其行政属性而优先于债权?按照财民法债权原则，债权的效力以不损害社会公共利益为财前提，当债权的行使有损货币政策工具执行效果时，应从维护社会整体利益出发，赋子央行抵押权具有优先财于普通债权人的受偿权在登记顺位优先方面，登记顺位规则适用于同一抵押物上设有多个抵押物权之时，财如在同一抵押物上同时存在央行抵押权与民事抵押财权，央行抵押权是否同样适用登记顺位规则?本文认为，物权神圣不可侵犯的私法原则与公共利益本位的财公法原则同样重要央行抵押权代表的公共利益和民财事抵押权代表的个人利益是对立统一关系，两者调整财和保护的权利具有一致性，区别仅是手段不同因此，财对央行抵押权采取先登记的央行抵押权优先后登记的财民事抵押权(反之亦反)，央行抵押权优先未登记的民财事抵押权的顺位规则，可以其公开性和客观性有效化财解央行抵押权和民事抵押权的利益冲突。
三、几点建议
(一)以完善合格抵抑品制度为契机构架央行合格财担保品制度、一是完善央行合格抵押品制度的法律基础目前，无论在理论上还是实践中，对央行合格抵押财品的讨论和规定都限于技术操作层面，法律层面考虑财较少实际操作并不代表法律的当然作为民事抵押制财度与央行货币政策工具相结合的产物，央行合格抵押财行为在法律上有其特殊性，要使其具有法律效力，受到财法律保障，就必须对其法律性质，对抵押行为的主体、财客体和权力等基本法律概念、原则和具体规则进行梳财理和明确二是构建央行合格担保品制度从担保发展财史看，信托、质押和抵押等担保方式先后出现，分别适财用于不同情形，具有共同的理由和诉权，并最终形成了财一个相互补充共存，而非彼此替代的担保体系在我财国，人民银行运用不同货币政策工具的过程同样采取财了不同的担保方一式，比如中央银行贷款信用担保，债券财质押式回购等自市场经济改革以来，我国已经建立了财完善的民事担保法律制度，因此，在明确合格抵押制度财的基本法律要素后，可以借鉴民事担保制度将保证、质财押等担保方一式一并纳人制定央行合格担保品制度，以财部门规章的形式出现，既可以克服目前人民银行一种财货币政策工具，一种担保方式，一种管理办法模式带财来法律效率问题，也可以解决目前担保管理以行业规财则或者业务规则，甚至是习惯做法为主要依据带来的财法律效力层级低下的问题，有效提升央行合格抵押品财制度的法律适用效力。
(二)建立以听证为核心的合格担保品执行机制.听证是法律程序，是现代行政法治的重要制度作为行政行为，央行合格抵押品制度引人听证制度能够带来两个好处:一是听证可以有效解决法律的使用边界问题就货币政策调控而言，经济形势错综复杂，调控标准必然是裁量性的，难以事前界定，加之政策调控的外部性，权力的行使与最终效果间的联系具有间接性和复杂性，对权力如何行使及其恰当性判断超出了法律的功能对此，法律在赋子央行政策调控权的同时，通过确立听证程序等辅助性支持规则可以有效确保权力正常行使例如在央行合格担保品制度中将合格担保品的类别、适用范围、风险评价和折损比例等技术性问题通过听证程序交子业内专家进行独立判断，共同评判，而不是以成文法的形式子以确定，可以有效提升权力行使的妥当性二是听证可以有效提升央行货币政策传导效率听证的本质是透明化听证程序当中，行政机构在做决定时实际考虑的材料，原则上不管何种形式都应当公开就央行合格担保品制度而言，通过听证程序公开担保品技术指标的调整依据和理由，有利于引导市场主体预期及其活动，提高货币政策传导效率，实现调控目标同时，就违反合格担保品制度行为向当事人出示所有对他不利的具体材料，可以进一步向市场明确央行流动性救助规则、条件及其态度和底线，防止道德风险。
(三)推动建立健全登记结算、信用评级等配套体系.一是明确证券登记与存管的职能分工登记和存管属于不同的法律行为，对证券权利的行使具有不同的法律效力在实物证券情况下，统一的登记与存管机制不易混淆，但在证券无纸化情况下，登记与存管均指向证券的电子记录，形式上的混同容易导致法律效力的混淆理论上，为保证证券登记的确权功能，有必要建立独立的证券登记系统作为央行主要合格担保品的债权证券，其权属变动和处分以登记为公示要件，证券持有人以登记内容为限对存管账户证券享有相关权利在实践中，我国已建立了集中登记、存管、结算的证券登记体系，加上证券业信用体制、中介机构监管等尚不完善，为了保证证券登记的真实性和安全性，本文认为，可采取逐步推进的办法，先从管理制度上对中央结算公司的登记与存管职能进行明确区分，再以具有独立法人资格的子公司形式，建立相对独立的登记系统，进而最终实现证券登记的独立二是建立健全内外部信用评价体系央行资产安全与内外部信用评价的有效性紧密相关从美联储和欧央行信用评级实践看，外部评级方面，强化对信用评级机构的认证，只有达到一定标准的信用评级机构的评级结果才能被采用，且同时考量多家评级机构就同一资产的评级结果，主要运用于有价证券类合格抵押品;在内部评级方面，强调外部评级结果的有条件接受或认可，通过建立健全内部评级模型或工具，提升风险评价独立性，主要运用于贷款类合格抵押品对此，我国应进一步发展信用评级市场，完善信用评级机构管理机制，重点培育具有市场权威性的外部评级机构的同时，加强人民银行内部资产信用评级队伍建设，加大专业人才及工具储备，提高信用评级的独立性、准确性和稳定性。
