社会公平是衡量社会文明进步的重要标尺，是马克思主义的基本价值观，是社会主义和谐社会的基本特征。教育公平是社会公平的基石，是连接个体需要和社会发展的桥梁，是古今中外古老而又常态的话题。从柏拉图最早提出的教育公平思想到亚里士多德提出的通过法律来保证公民的教育权利，从孔子提出有教无类的教育平等思想到康有为《大同书》中对教育公平的相关制度设计，教育公平始终是教育改革和发展面临的关键问题，是引领国家和地区教育价值取向的灯塔[1]。《1977年国际教育会议第35届会议总报告书》中提到：教育民主化是全世界所有国家和所有与教育有关的人最关心的问题[2]。无论是从维护社会稳定之角度，还是从促进社会发展之角度，其重要性都不言而喻。世界全民教育论坛在2000年通过的《全民教育行动纲领》中强调：各国不仅要为所有人提供教育，还要为所有人提供优质教育[3]。这意味着世界教育发展进入从全民教育目标向全民优质教育目标转变的攻坚阶段。党的十八大和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》把教育均衡发展作为义务教育发展的战略性任务，推进教育优质均衡发展成为中国教育方向性、计划性和全局性发展的关键。正视教育均衡发展的长期性和艰巨性，反思教育均衡发展过程中存在的价值、认识和观念等涉及教育发展的根本性问题，有助于有的放矢地提高教育质量、加速教育公平的实现。
一、教育均衡发展的内涵解析
何谓教育均衡发展？教育专家们各持己见。代表性的观点有三类：侧重教育公平、教育机会均等；侧重教育资源的合理配置；侧重教育过程、教育结果和教育质量。还有学者认为，教育均衡发展还应包括学生不同成长阶段教育发展的均衡。亦有学者赋予了教育均衡发展更深层次的内涵：教育均衡发展还体现在教育在不同类别、不同级别教育间实现均衡发展。即不但包括基础教育内部的普通教育与职业教育均衡发展，也包括初等教育、中等教育与高等教育等各级各类教育的协调发展。
分析研究不同学者对教育均衡发展概念的界定，我们可从广义和狭义两方面对之加以解析。广义的教育均衡发展主要表现为各级各类教育的协调和优质发展，即不同阶段和不同类别教育的协调发展。狭义的教育均衡发展则专指基础教育均衡发展。当前人们关注的教育均衡发展主要聚焦于区域教育之均衡、城乡教育之均衡、校际教育之均衡、群体教育之均衡方面，即狭义的教育均衡发展。
二、教育非均衡发展的现实审视
放眼世界，教育的非均衡发展状态无论是在不同国家，还是不同区域，甚至教育系统内部，都不同层次地客观存在着[4]。各国因经济以及社会发展水平和速度之差异，加之长久以来形成的不同文化积淀之影响，教育发展水平在任何阶段都不可能达到绝对的均衡。
就单个国家而言，同一国家的不同地区，其教育发展也是非均衡的。以幅员辽阔、地形复杂多样的中国为例，城市与农村、平原与山区、沿海与内地，各级各类教育发展的水平和速度存在很大差异。一线发达城市在普及了9年义务教育的基础上，又在试点普及高中教育，高等教育也在飞速发展，而西部贫困山区还在努力巩固普及九年义务教育的成果。从单个地区范围看，教育发展也是非均衡的。即使同一地区，不管是发达地区还是相对落后地区，因经济发展、社会结构、历史发展等原因，教育水平也不可能同步。从教育系统内部看，各级各类教育的发展也是非均衡的。无论是横向还是纵向比较，各国教育的发展都是非均衡的。有的重视基础教育，有的重视高等教育，有的职业教育比较发达，有的普通教育更受欢迎等，这必然导致不同层次或级别的教育发展结果不均衡。
所以，教育均衡发展只能是一种人们不断追求的理想目标和新的教育发展观，而非均衡状态则是一种不以任何人的意志为转移的客观事实。无论在什么时候、也无论在何种条件下，它总是流变的、相对的，此乃古今中外普遍存在的教育现象。
三、树立科学的教育均衡发展观
1.立足现实，理性认识教育均衡发展
鉴于教育均衡发展的理想目标和现实之间的鸿沟，且教育均衡发展会随着社会政治、经济和文化的发展而发生变化，所以教育均衡是相对的均衡，而非均衡状态则是绝对的，教育均衡发展的本质是追求教育平等，实现教育公平。立足现实，树立科学的教育均衡发展观，领悟教育均衡发展的思想内核，在发展中求均衡，对保证教育健康发展至关重要。应充分认识教育均衡发展是有差异的均衡，是追求优质的均衡，是动态的均衡。
第一，均衡发展是动态的教育发展过程。由唯物辩证法关于事物运动发展的普遍规律可知：任何事物都是在矛盾运动中寻求暂时的、相对的均衡发展，教育均衡的发展过程亦是如此，即遵循均衡不均衡新的均衡这样一种不断螺旋式上升的探索发展之路，在此过程中，低层次的均衡不断被更高层次的发展需求打破，进而产生新的不均衡，由此，教育办学条件和总体水平亦会得到相应提升，从而逐步接近最终的教育均衡发展目标。
第二，均衡发展并非限制发展，而是共同发展。发展是永恒的主题，真正意义上的均衡只有在发展中才有可能实现，没有发展，均衡将无从谈起。但应充分认识到，均衡发展不是要限制或削弱发达地区、优质学校，甚至强势群体的发展，而是要在均衡发展理念的指导下，以更有力的措施去扶持基础相对薄弱的地区和学校、弱势群体以及农村学校的发展。
第三，均衡发展不是千篇一律，而是特色纷呈。均衡发展并非意味着教育发展的整齐划一，或者平均主义，而是要因地制宜，分区规划，促进不同学校的分类和特色发展。唯有学校办出自己的特色，学生的个性发展才有可能成为现实，也才能更有效地实现高位均衡。办学特色化，教育个性化乃当今国际基础教育发展的大势所趋[5]。
2.以人为本，教育均衡发展必须坚持的原则
当代中国正处于纷繁复杂的社会转型变革之中，作为社会系统重要组成部分的学校教育，也必须在这场变革之中进行相应的转型。事实上，无论是社会转型还是学校教育转型，归根结底都是人的问题。以人为本是科学发展观的核心和本质，亦是教育发展的核心命题和最基本的价值取向。树立以人为本的教育均衡发展观，即在教育过程中要把促进学生的全面发展放在中心地位，要把教育的重点转向促进人的发展。
然而，缘于应试教育和功利主义之影响，长期以来，我国基础教育学校往往以考上名牌大学或将来成为著名人物或地位显赫的学生为荣，忽视了面向所有学生的人生教育，忽视了对每位学生的终身学习与可持发展奠基，于是才发生了曾获全国奥林匹克物理竞赛奖并被评为省三好学生的云南大学学生马加爵连续杀人的惨案，才上演了上海复旦大学研究生黄洋遭遇室友投毒的悲剧，才有了全国有名的高考工厂衡水中学学生连续跳楼自杀的现象。
据记载，二战后，一名纳粹集中营的幸存者成为美国一所学校的校长。每当有新老师来到学校，校长就会给新老师一封信。信上写道：亲爱的老师，我是一名集中营的幸存者，我曾亲眼看到人所不应该见到的悲剧：毒气室由学有专长的工程师建造，妇女由学识渊博的医生毒死，儿童是由训练有素的护士杀害。所以我怀疑教育的意义。我对你们唯一的请求是：请回到教育的根本，帮助学生成为具有人性的人。你们的努力不应该造就学识渊博的怪物、多才多艺的变态狂或受过教育的屠夫。我始终相信只有在孩子具有人性的情况下，读书写字算术的能力才有价值。[6]人的行为是受其价值观之影响，而人的价值观是受他所生活的环境、宗教、信仰的影响，学校教育作为学生人生之旅的启蒙站，对其人生之奠基作用不可轻视，所以从对教育功利价值的过度追求向更加关注教育的人本价值转变是实现教育均衡发展之必须。
3.尊重差异，适合学生的教育才是最优质的教育
基于对传统的一元化智能观的质疑，美国哈佛大学著名心理学家霍华德加德纳提出了多元智能理论，认为人们彼此之间存在许多各自独立的、不同的认知方式，每个人都具有与众不同的认知特长及对应的认知风格，每个孩子都是潜在的天才儿童，只是经常表现为不同的方式，即不同的孩子有不同的智能组合。所以面对智能各异的学生，教育就需因材施教，最大程度地适合每一位学生，从而更好地保证学生优势智能得到更淋漓尽致地发展，弱势智能可以得到适当地提升，从而促使每位学生都可以获得最优发展。
毋庸置疑，优质资源是学生成长的重要保障和助推剂，但优质教育资源不等于优质教育，均衡发展也不等于教育资源在学校间的均等配置，优质教育资源的均衡配置并不必然产生优质与均衡的教育结果[7]，起决定作用的还是学生的内因。高效、优质是一条尽人皆知的教育原则，但教育本身的追求应该是适合而非均等。是否适合学生的发展，关系着教育最终的成败。
每个学生都有各自不同的偏好、特长、兴趣和能力等，无论教育均衡的程度有多高，学校教育都是更适合某一类人，而非每个人。即便是最优秀的名牌学校，对个体的学生来讲也有可能水土不服，让一个天生五音不全的孩子去最优秀的音乐学校就读，其效果可想而知。所以，教育均衡之最高目标应该是针对每位独立个体进行量身定做之教育打造，而不是盲目地追逐所谓的名校、优质学校。因为在学生自身水平和学校培养水平之能级不匹配的情况下，盲目跟风、拔苗助长，很有可能对学生的发展起到阻碍甚至倒退的作用。因此，适合孩子的学校比盲目追求名校更有眼光，只有让天赋各异、出身有别的各个儿童都能获得适合自己发展的教育才是良好的教育，也才是教育均衡发展应当追求的最终目标。
四、推进教育均衡发展的策略
1.完善顶层设计，关注利益相关者的价值诉求
英国著名学者弗里曼曾指出，利益相关者是指能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人。就教育而言，利益相关者包括与教育存在直接或间接利益关系并享有合法性利益的组织或个人。既包括教育对象和作为专门教育机构的学校等在内的教育内部利益相关者，又包括作为教育重要支持力量的政府、企业或社会团体等外部利益相关者。这些利益相关者对教育都有各自的利益诉求，并通过不同的方式对教育或制度产生影响。因此，教育改革的起点应是为其利益相关者提供清晰的游戏规则，实现其权利与义务之匹配，建立起基础性的制度架构。因为教育公平之诉求往往是个人导向的，而教育公平的求解则要同时兼顾到社会利益和个体利益的双重取向。
由此，将治理理论引入教育领域作为我国教育改革的理论支撑就显得意义非凡。全球治理委员会认为：治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动[8]。治理理论的核心：主张为公共利益建立体现法治和责任的公共服务体系，政府、市场与公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程善治；要求社会系统要素间的平等协调、对话和互动，追求广泛的共识和参与；强调社会管理过程中权力运行向度的变化[9]。据此，教育治理的典型特征即多元主体共同参与治理。治理的直接目标是善治。基于中国目前的现实，若在教育治理中真正做到多元主体共治、政府善治、学校自治，且前提都是法治，教育善治就可水到渠成[10]。因此，转变理念、完善顶层设计，重视民主决策，合理表达相关群体的利益是维护教育公平，推进教育均衡的基本前提。
2.优化教育生态系统，构建健康和谐的教育环境
社会系统学派代表人物美国著名管理学家巴纳德认为组织是复杂的社会系统，任何组织自身就是一个小的系统，同时也是社会大系统中的一部分，应从社会学的观点来分析和研究管理问题。斯蒂芬P罗宾斯认为，组织外部机构或力量对组织绩效有着潜在的影响，组织要生存和发展，必须适应或服从其所处的环境。教育生态学关注的是教育及其生态环境之间的相互关系及其机理，具体来说指的是以教育为中心，对教育的产生和发展起制约或调控作用的多元环境体系。据教育生态学，教育、人和环境之间彼此相互联系，共同构成一个在矛盾中运动的生态系统，无论是学校还是人（教育者与受教育者），作为教育生态之主体，都在自身与环境的平衡矛盾中寻求发展。由此，应该树立把学校教育系统和社会教育系统结合起来的观念，协同影响学校教育发展的各方面因素，形成合力，共同解决学校教育问题。假如学校所处的环境原本就存在诸多不利于教育或改革的因素，那么这些因素的优化则成为必须。从人的社会化角度来讲，影响学生成长的因素包括家庭、社会、媒体、同伴、学校等，学校只是影响学生社会化的主要机构之一，所以其承载的教育能力肯定有限。而当前中国教育存在的突出问题就是无限扩大了学校教育的作用，而忽视、甚至缺失了家庭和社会教育，缺少家庭和社会合作的学校教育将会导致教育事业问题丛生。所以，唯有建立起家庭、学校和社区之间的友好合作关系，才能从根本上提升学生接受学校教育的质量。
3.多管齐下，积极引入社会教育资源
教育均衡发展首先应该是政府的责任。政府应把推进教育均衡发展作为促进教育发展的指导思想和战略任务，推进区域义务教育均衡发展过程中，要保障教育经费的投入均衡合理，要承担起公共财政支持教育公平的义务，实现教育资源的均等化，以确保受教育群体和个体的权利平等。尽管推进教育均衡发展政府责任首当其冲，然而义务教育均衡发展不仅包括公立中学提供基于公益性的教育，而且包括社会资本进入教育。
在中国，民办教育逐渐发展为社会主义教育事业的重要组成部分，在一定程度上，促进了义务教育均衡发展的形式均衡，满足了多样化的教育需求。政府对义务教育财政性教育经费支出只能提供基本教育条件，保障基本教育质量，很难满足社会对义务教育需求的个性化与多样化。民办教育则可以其自身资金、运行方式及发展方向等方面的优势，聘请优势师资，采用先进教育理念与方法，依据学生个体认知结构、个性气质与能力发展等方面特性，为学生提供个性化与多样化教学。所以，在加强政府对义务教育投资的同时，应积极引入市场机制，动员社会力量，大力发展民办教育，以弥补公办教育的不足。同时彻底改变公立教育与民办教育历史形成的地位不平等的状况，让民办学校的学生也可以享受免费的义务教育。各级教育、财政及人事部门应该在生均教育费划拨，教师编制，职称评定，师资培训，经验配备等方面给予民办学校和公立学校同等的待遇。
4.加强信息平台建设，促进优质教育资源共享
大数据是指信息爆炸时代产生的海量数据及与之相关的技术发展与创新，它可以通过互联网打破教育的时空藩篱。所以提升信息化水平，建立大数据库平台，加强资源共享，促进信息技术与教育教学的深度融合，有利于决策者正确地决策，有利于教师为学生量身定制个性培养计划，有利于学生自我检测，自我发展。应该支持和积极开发能为政策制定者、教育实践者和其他人士监督教育进步与绩效责任所用的信息系统。相关部门应该把教育信息化作为推进教育均衡发展的重要手段，以教育信息化促进教育均衡化、现代化；加快实施教育信息化一体化、教育信息化创新计划，积极探索以信息化推动教育教学改革；建设开放、丰富的数字化学习资源和课程体系；加快数字化校园建设；促进信息技术与教育教学深度融合；加快推进教育电子政务系统一体化。
总之，导致教育发展非均衡状态的原因是多方面的，有长期积淀的社会、历史、文化等原因，亦有教育政策等制度性导向等因素，所以推进教育均衡发展是一项复杂的社会系统工程，是一个长期的过程，须调动社会相关部门、教育行政部门和学校等各方力量共同努力，提升对教育均衡发展理念的深层认识，营造有利于教育均衡发展的社会环境，完善教育均衡发展的相关政策和规章制度，才能确保教育事业的全面协调、健康持续发展，并进而实现教育与经济、社会，人与自然之和谐发展。
