国家审计应对地下钱庄新特点的策略研究
对于国家审计而言，地下钱庄是个老话题，也是个热点问题。近年来，一方面，在全球经济一体化、国际流动性泛滥、人民币升值预期和国际化地位日渐确立的背景下，我国跨境资金流转频繁；另一方面，随着网络社会的不断发展，通过互联网划转的资金数额呈几何数量级增加。与此对应，地下钱庄运营者针对我国银行业务供不应求、风险防范薄弱及监管措施不完善的弱点，借助网上银行等新型交易方式隐蔽性、虚拟性、即时性、便利性等特点，大规模拓展其非法业务，对我国金融稳定形成了新的挑战。因此国家审计机关应深入研究地下钱庄出现的这些新情况、新问题，探索合适的监管措施，防范金融风险。
一、地下钱庄发展的新特点 通俗地讲，地下钱庄是未经国家有关主管部门审核、批准，从事非法金融业务的机构或组织，业务范围包括非法吸收公众存款、非法借贷、高利转贷、非法买卖外汇、非法典当、非法私募基金等。其运作特点是经营隐蔽、功能齐全、方便快捷。随着网络社会的发展和人民币国际地位的日渐确立，地下钱庄呈现出一系列新的特点。 （一）网上银行成为地下钱庄高效运作资金的新兴平台 （二）第三方支付成为地下钱庄资金流转的新渠道 第三方支付是指一些和国内外各大银行签约并具备一定实力和信誉保障的第三方独立机构提供的交易支付平台。它随着我国电子商务的繁荣而出现并得到迅速发展，成为网络社会中的热门交易平台。2010年国内第三方支付交易平台发生的市场交易额达1.13万亿元，环比增长95%。但采用第三方支付进行资金结算时，资金是完全通过在第三方支付企业开立的“虚拟账户”划转，判断资金的真实用途异常困难。因此第三方支付容易被地下钱庄利用，成为其资金流转的新型、隐蔽渠道。具体原因是：第一，资金来源被隐藏。用户可以用不记名的充值卡向第三方支付账户充值，把资金注入虚拟账户。不记名的充值卡类似现金，无法追索来源。第二，交易链条被割裂。第三方支付企业参与结算业务时，交易过程被虚拟账户分裂为两个独立交易。因此即便发生在同一银行，也难以确定资金的往来关系。第三，一旦取消交易，资金链条更不清晰。当买卖双方的交易被取消时，付款人可以将资金从虚拟账户转回银行账户，而资金转回付款人的哪个银行账户由付款人选择，即资金可以不回流至交易发起时的银行账户。 （三）“网络借贷”成为地下钱庄获取高额收益的新工具 尽管中央银行执行稳健货币政策，控制货币总量、优化信贷结构，但中小企业融资难问题尚未有效解决，中小企业转而在民间借贷市场获取发展资金。而国外热钱相机借助地下钱庄，进入国内民间借贷市场，获取高额资金回报。目前，民间借贷市场已开始借助互联网，开办各种各样的“网络借贷”网站，打着高科技资金流转的旗号提供借贷平台，实际上很多贷款方是由地下钱庄运作并提供资金的。 （四）混入证券、保险等非银行领域的资金成为地下钱庄监管的新难点 由于银行业机构反洗钱工作开展较早，工作体系日趋成熟，而证券、保险、信托等行业对可疑交易的监管经验相对欠缺，因此，少数地下钱庄组织通过证券账户等进行洗钱。例如，通过分析某证券公司资金账户流水发现，个别证券资金账户长期闲置，没有发生任何证券交易，却频繁进行大额资金收付，涉嫌为地下钱庄转移相关资金，从事洗钱活动。
（五）新型犯罪依托地下钱庄转移资金 地下钱庄的隐蔽性、快捷性、匿名性为洗钱提供了便利条件，成为恐怖活动、走私、赌博、偷渡等各种犯罪活动的洗钱渠道。例如，陈氏三兄妹操控的重庆市特大地下钱庄成为国内赌徒兑换外汇，并向境外赌场还款的中转站。又如，震惊中外的厦门远华走私洗钱案中走私黑钱被送到晋江的“东石丽”地下钱庄，“东石丽”通过境外合伙人按黑市汇价支付给远华境外公司相应的美金和港币，金额达120亿元人民币。此外，出口企业通过地下钱庄转款骗取出口退税，三资企业通过地下钱庄转移资金偷逃税款，这些行为都是国家严厉打击的犯罪活动。 （六）人民币的逐步国际化和境内外对地下钱庄的界定不一客观上推动了地下钱庄的发展壮大 由于我国经济实力的迅速提升和经济总量的不断增大，人民币逐步国际化，周边邻国和地区普遍接受人民币作为硬通货。同时，境内外多数国家和地区对地下钱庄不作违法犯罪方面的界定，造成对地下钱庄难以进行有效监管。例如，一些人民币从新疆以现金形式流转到邻国，成为非法组织甚至是恐怖活动的资金后盾。尽管打击恐怖主义是全球共识，但对于地下钱庄的监管，不仅存在如何监控现金流转等技术难点，而且各国法律对这类行为定性也存在较大差异。又如，尽管内地与香港之间存在着庞大的地下钱庄资金交易量，但因香港地区对找换店等形式的钱庄不作违法界定，因而很难进行协同打击。 二、国家审计积极应对地下钱庄的必要性 （一）研究地下钱庄是国家审计的本质要求 刘家义审计长2011年7月7日在中国审计学会第三次理事论坛上指出，国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。该理论要求国家审计要有前瞻性，提示可能存在的金融风险和危害金融业健康发展的风险因素，维护国家金融安全。地下钱庄虽是民间金融力量自我发展的客观存在，在多数国家也属合法的金融形式，但现阶段就我国国情而言，其游离于政策监管之外，为犯罪分子转移赃款提供了方便，扰乱国家经济金融秩序，导致国家宏观调控政策失灵，还容易因非法债务纠纷引发治安问题和其他犯罪，存在一定的社会隐患，影响国家稳定。因此深入研究地下钱庄的新特点，加以合理引导，并及时预警防范其中风险，符合国家审计的本质要求。 （二）地下钱庄与民生问题关系密切 国家“十二五”规划将民生问题提升到一个新的高度，突出表现在收入分配、就业、公共服务、医疗、教育、社会保障等方面。同样，审计工作要坚持把维护人民利益作为根本目标，要关注涉及群众切身利益的热点、难点。而目前地下钱庄在一定程度上影响了合法金融机构的运作和正常的融资渠道，更重要的是地下钱庄与社会大众有广泛而密切的联系。如何站在民生的角度治理地下钱庄，国家审计需要审慎对待。 （三）经济社会发展形势的需要 随着经济社会的发展，国家审计面临许多新形势和新要求，国家审计应当主动研究这些新情况和新问题，积极采用适当的应对方法，顺应社会发展，有效服务经济社会。地下钱庄在新形势下呈现出新的特征，正需要从事金融审计的人员认真分析研究，学习、分析业务特点、业务流程，从实际出发，寻找有效路径，通过适时调整相关政策，完善金融制度法规体系，堵塞监管漏洞，维护金融安全和社会稳定，真正发挥审计“免疫系统”功能。 三、国家审计如何应对地下钱庄的新特点 目前，对地下钱庄存在不同认识，一种观点是地下钱庄集聚了大量民间资金，一定程度上解决了民营企业的资金短缺问题，资金能够高效流转、合理配置，应使地下钱庄合法化；另一种观点是地下钱庄违反国家法律、影响金融稳定，要严厉打击。笔者认为应从国家审计的本质出发，在实际工作中疏堵并举，区分不同情况，有针对性地采取措施，充分发挥审计“免疫系统”功能，防范金融风险，维护国家安全。 （一）针对网上银行特点，由IP地址入手获取地下钱庄经营者相关信息 网络银行已成为地下钱庄跨越式发展的主要技术平台，国家审计应研究这类网络交易方式，并采取相应措施。目前，网上银行交易必须先连接互联网，再登录相关的银行网站进行操作。上网方式主要有ADSL、有线电视宽带、光纤、无线上网、局域网、Model拨号等，这些上网方式下的每台计算机尽管每次联网时IP地址可能不同，但一般情况下，一台上网的计算机在维持联网状态的时间段内，是拥有一个固定IP地址的，因此，利用IP地址获取地下钱庄经营者相关信息是可行的。 据了解，中国农业银行等多家银行均保留了用户每次网上银行交易的IP地址。审计人员可下载包括IP地址在内的网上银行交易数据，根据IP地址分类汇总，重点关注那些对应一个IP地址的大量银行账户，从中筛选出交易集中频繁、金额较大的，即可排查出涉嫌从事地下钱庄非法经营活动的可疑账户。再进一步通过IP地址直接获取地下钱庄工作场所的地址乃至相关人员信息。此外，还可以向电信部门提供IP地址获取相应的MAC地址，从而确定交易使用的电脑，锁定电脑的使用者或所有者，确定涉嫌违法从事地下钱庄的相关人员和相应的工作场所，进行查处。 （二）结合地下钱庄资金运营规律，利用计算机审计手段锁定地下钱庄资金运作账户 操作地下钱庄的不法分子通过控制众多个人和对公账户，利用先进的支付结算方式在全国范围内迅速调动资金，形成错综复杂的资金流，传统审计方法对此无能为力。审计人员只有总结资金运作规律，通过对运作资金数据的科学处理和分析，使用资金追踪法提炼可疑账户的资金收付特征，才能精确定位、全面出击，系统地发现大额资金的异常流动，为打击地下钱庄提供准确的线索。 根据以往的审计经验，我们总结出地下钱庄运作的一般规律是：企业的资金进出量与企业经营规模严重不符；企业资金来源于多家企业，资金性质难以确定；企业通过网上银行实时、大量划转资金，并刻意控制单笔划转金额；集中收到资金的企业即时通过网上银行向多家其他企业划款，再将资金迂回划入一些企业后，以工资等名义通过网上银行转至某些个人账户并大额提现或违规投资。通过多年的经验，我们发现多数大型地下钱庄往往存在对公账户资金转入个人账户提现的业务环节，审计人员若发现巨额资金流动有此特征，就能够判断背后很可能存在地下钱庄。 （三）侧面迂回与正面攻坚结合，解决提现这一监管难题 提取现金是查处地下钱庄面临的重大难题，审计人员常常遇到提现就束手无策。对此，我们应创新审计思路，可采取两类较可行的对策，一是将审计重点调整为关注交易客户。目前，公安部门对于将巨额资金从对公账户转到个人账户后提现的案件，已将关注重点由提现环节转移到与地下钱庄账户交易的对公账户，由此挖掘这些对公账户对应的客户。因为提现活动没有违反外汇管理法规，难以适用法律进行打击，而关注交易客户则可以找到出口企业、三资企业和澳门赌客等相关交易客户，从而认定庄主的违法行为。因此审计机关也可以借鉴他们的经验，将关注提现转移到关注交易客户的性质，从原先的对提现束手无策到以地下钱庄客户作为突破口予以关注。二是尝试与人民银行等部门联合采取新技术破解这个难题。例如，针对边境地区存在通过地下钱庄将人民币现钞运至境外支持非法活动这一情况，可考虑在这一特定地区印制特殊冠字号或加特殊隐形标记的人民币，以追踪其流向，便于查处；针对地下钱庄采用大量个人银行卡大额提现的现象，可以考虑通过在自助柜员机安装摄像头进行头像采集，并集中比对分析，建立频 繁大额取现的重点人员人像资料库，再结合户政系统进行人像比对，追踪至相关地下钱庄工作人员，从而挖掘出整个地下钱庄。 （四）树立大金融观念，加强与金融监管机构的信息交流和共享 审计机关应加强与金融机构及金融监管机构的联系，开展相关审计项目时，可以考虑取得银行、证券、保险等不同行业的大额交易分析报告，并作综合系统分析。例如，对证券公司的大额资金流水数据进行统计分析，可根据业务类型计算非交易类型业务的占比，从而发现长期没有任何交易，但频繁发生大额资金收付的证券资金账户。具体思路是先按客户分类分别统计出只有资金转入转出操作的非交易业务次数和所有业务次数，再分客户计算非交易业务占所有业务次数比例，筛选出非交易业务占比很高的客户，表明这些客户资金账户几乎全部用于资金转入转出操作，并不发生实质交易行为，即为审计人员值得关注的可疑账户。 （五）完善相关法规和配套措施 1.完善处罚地下钱庄的法律配套措施 目前，我国处罚地下钱庄的罪名主要是非法经营、非法买卖外汇、洗钱等，但对应一定的立案标准。例如非法买卖外汇对应的立案标准是非法买卖20万美元以上或赢利在5万元以上。若将单笔交易控制在20万美元以内，且事先确定详细交易方案，只要不被当场抓获，或缺乏有力的书面证据，犯罪分子就能逃脱法律制裁。因此对于未达到立案标准的行为及时出台配套的行政处罚规定加以衔接。 2.健全第三方支付制度 应在中国人民银行2010年出台的非金融机构支付服务管理办法及实施细则基础上，要求第三方支付企业健全客户识别制度，对客户的身份信息、资信状况、业务范围作必要的了解和审核；完善网络支付系统统计与信息披露制度、信息报告与备案制度、现场与非现场检查制度；实时监控交易，关注多次通过不记名的充值卡向虚拟账户充值以及频繁取消交易的情况，建立大额可疑交易报告制度等，减少第三方支付的非法行为。 3.优化中小企业金融服务体系 加强对中小企业、微小企业的扶持力度。对于一些服务当地经济建设的地下钱庄，可以考虑通过对其规范、收编，纳入国家金融体系监管范围，如允许民间资本参股区域性中小商业银行，解决民间资本的投资去向问题。同时引导其他合法金融机构提高服务质量和水平，提供优质、便捷的服务，大力发展城商行、农信社等金融机构开展特色业务，加强对中小企业、微小企业的扶持，逐步减少这些企业对地下钱庄的资金需求。 4.发挥工商管理部门对企业的监管作用 针对地下钱庄控制的对公账户对应大量“空壳”企业的现象，工商管理部门应加强对注册登记企业的持续监管，并定期向其他监管部门和银行通报“空壳”企业名单，实现监管预警信息的共享，以便相关部门及时监控其非法交易活动。● 【参考文献】 ［2］ 蒋悦音.打击地下钱庄的货币战略意义［N］.中国审计报，2010-2-1. ［3］ 三兄妹操控重庆最大地下钱庄 涉 案金额567亿元［N］.重庆晨报，2011-8-18. ［4］ 反洗钱案例分析——厦门远华走私洗钱案［EB/OL］.中信建投期货经纪有限公司网站. ［5］ 黄丽萍.以国家审计视角探析第三方支付业务［J］.中国外资，2010（11）.