[摘要]近年来，随着我国城市化进程的不断加速，城市综合管理亦成为了被大家广泛关注的问题，其中，城市综合管理的执法者城管人员也因为屡屡被曝光在执法过程中存在暴力执法、欺压弱势群体、腐败、扰民等现象而广受诟病。本文即意以城管在行政执法过程中存在的打人行为为视角，结合部门法与法理学的相关知识，揭开城管打人行为的法律性质，为以后处理类似事件提供一定的参考。
[关键词]城管；暴力执法；行为性质
城管打人行为的性质分析很大程度上都是力证其到底是执法者在城市综合管理中依据行政执法权所实施的一种职务行为还是执法者超出职权的个人行为，界定的性质不同意味着承担责任的主体不同，到底是公权力主体的赔偿责任还是私主体的赔偿责任，对于权利已经遭受到损害的受害者及其家属而言到底向谁索偿这是至关重要的。
一、城管打人行为的实在法分析
（一）行政处罚权：城管打人行为的违法性
城市管理综合执法，简称“城管”，是行政执法主体的一种，其源于城市管理相对集中处罚权改革，即在城市管理职能分散、联合执法出现诸多问题的现实考虑下，在1996年的《行政处罚法》第16条中规定了：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行驶有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为城管部门相对集中地行使职权提供了实在法的依据。
而既然涉及到行政处罚权，那么城管人员所行使的一切行为皆应受到行政处罚权权限的规制，不能超出此范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，我国的行政处罚种类包括“警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚”七种，无论哪一种都不能涵盖打人行为的内涵。可见，城管人员在执法过程中的打人行为是一种违法行为。
（二）国家赔偿法：违法性不阻却国家赔偿
既然确定了城管打人行为是一种非法的行政执法行为，而由非法的行政执法行为导致的损害后果是否能获得国家赔偿，在《中华人民共和国国家赔偿法》的第三条中就规定了行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民人身权的，受害人有取得赔偿的权利，并列举了五项侵犯公民人身权的具体表现，其中就包括了“殴打”、“虐待”、“使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的”等。而这些行为可见都可以涵盖“城管打人行为”的行为内涵，即违法的行政执法行为只要满足“行使行政职权”就都可以获得国家赔偿。
二、城管打人行为的理论分析
（一）执法主体的身份
城管的执法权依据法定的授权产生，且现今大多数正式的城管都需要通过公务员考试（如综合执法、综合管理等岗位），具备国家公职人员的身份，而在城管打人的法律行为中，我们假设这里的“城管”在执法时是具有合法身份的，即本人的资格正当。在此，我们可将城管行使行政权的行为理解为国家工作人员代表国家行使行政职权实施的行为，这便是国家行政权的体现，也是产生国家赔偿责任的根本条件，而国家工作人员同时也是自然人，只是当其在行使职权时，同时被赋予了执法者的身份，导致其行为具有双重性，即职务行为与个人行为。城管对维护城市交通、食品安全、社区安宁、公民人身财产安全等方面负有综合管理的职能，体现了职务因素，而行使合法的职权时又加入了个人情感所引发的打人行为，便具有了个人因素，如何看待职务因素与个人因素，从而界定行为性质，现在学界普遍存在以下两种观点：
（二）职务行为界定“主观说”与“客观说”
1.主观说
“主观说”主张以行为人的主观意识为标准判断行为人的性质，对此又存在两种不同的观点，一种认为此时的主观意思应当理解为国家机关的意思表示，而另一种观点认为应当以国家机关工作人员的意思表示为准，如果实施该行为的目的是为了国家机关的利益，那么，该行为就属于职务行为。如果是为了个人的利益，就不应当认定为职务行为。
如果以国家机关的意思表示为准，任何一个法治国家的政府都不可能有容许执法者不端行为的意思表示，那么城管打人行为就当然地不能称为职务行为；而如果以行为人个人的意思表示为准，且实施该行为的目的是为了国家机关的利益，则需要另当别论。
以北京市为例，北京的城市管理综合执法范围涉及14个方面，“包括市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等”可见城管执法范围主要在开放的街头和社区空间，而针对的对象既包括无证摊贩也包括人行道上乱停车辆的车主、室外不规范广告的责任者等，在街头环境下，为了尽快地达到整顿市容的目的，实现职能，与相对人、利益关系人等发生冲突的情况下，城管采取了暴力制止的行为，这便是大多数城管打人事件形成的原因。就城管本人而言，纵然可能受到情绪影响，但其出发点多为履行职能，“打人”是手段，而非目的。所以笔者认为，当判断标准为城管个人的意思表示时，打人行为在大多数情况下都应判定为职务行为。
但是主观说的标准因为全由行为人的内心意思为准，一般人难以从外部察觉，使得该标准事实依存于行为人，是一个不确定的标准。
2.客观说
该说认为造成侵权的职务行为，只须在“形式”上认定即可。即只须在“外观”上以及“社会一般观念或认定”足以认为在执行职务即可，不必探查实质上该行为是否为执行职务。日本、法国、瑞士、德国等都倾向于采用此学说，大多数学者也认为我国的国家赔偿法也是以此标准。在客观说的区分前提下，并不是一个单一的标准，既然要以行为的外观为准，即需结合时空标准、名义标准、目的标准等，不一而足。如果以客观说去判断城管打人行为的性质，则需要结合当时的一系列客观表现进行综合判断，笔者即准备将城管打人与城管执法相结合，而对城管打人到底应该怎样认定，应该由谁来承担法律责任这一问题给出自己的观点。 三、从法律行为到事实行为：城管执法与城管打人关系分析
（一）城管执法行为是典型的法律行为
“当法律行为与某人的行为有因果关系，它就有了影响，当行为按希望的方向而动，当对象遵守时，法律行为就被认为有效，许多法律行为不是这样有效的，人们不予理睬或违反命令。”法律行为通过制裁、社会和内在价值对人们的服从意思起作用，法律行为能得到最有效的法律后果当然是在被执行人内在价值认同的前提下，即相对人、相关人认为这样的法律行为是值得服从的，但是在城管执法时却很少会有摊贩主动服从管理，这既是因为城管这些年来在媒体报道和社会舆论中的负面形象所致，又包含有我国民众自身素质的原因。而法律行为有效的第二层次原因是社会，同等地位人集团的影响更多时候同样是表现为消极的状态，城管的执法环境是一个开放的街头环境，多数情况下都会有群众围观的现象出现，围观群众一多，群体互动也会产生心理激励的作用。0所以在大多数情况下，城管打人都是出现在为确保法律行为有效性而采取的制裁方式上，而当这种制裁超过了可控范围，就演变成了暴力行为，而“打人”就是对人的暴力。
（二）时空环境：城管执法到城管打人的介入因素
一个理想法治社会的城管执法是没有城管受到阻挠，在法定授权范围内依照法定程序行使行政处罚权，以查抄过程为例，需要摊贩没有对物品的查扣行动进行抵抗，没有围观群众群体心理的发酵，城管队员将物品装车、拉走，然后将摊贩带到执法车上开暂扣单，并让其到城管队接受处理。但是正如上文提到的，城管执法是在开放的环境中，随时都会面临摊贩抵抗、围观群众的压力，加之一些城管队员的不理性，随时可能引发暴力冲突。这种暴力冲突也是我们的政府在设置城市综合管理部门时应当预见的，政府相关的职能部门也可以通过改变执法手段、选拔高素质的执法人员、制定相应的制裁措施、普及法律知识而予以避免的。但城管打人的频繁发生却证明了这一介入因素并没有被妥善地解决，这也为国家承担相应的法律责任提供了依据。
（三）城管执法与城管打人的因果关系
需要明确的是，本文的城管打人当然不是城管故意挑衅、无缘由无目的地打人，而是因执法冲突导致的打人行为。笔者认为，在此种情况下，城管执法这一法律行为当介入了特定的时空因素而导致的打人行为，是与城管行使职权有因果关系的，正如有学者提到的一样，“在不考虑管理因素下，单纯的执法是单纯的行使行政处罚权，处罚使执法人员与相对人的利益关系无法一致，城管的天职在此。要完成这种天职，在没有制裁甚至没有制裁威胁的情况下，用暴力无疑‘很好’，久而久之，暴力就会成为习惯，也会传染。”。
由此，我们可以得出这样一个结论，城管打人是城管在执法过程中在特定时空下所产生的一种事实行为，其与城管执法有着法律上的因果关系。
（四）法律责任：职务因素与个人因素考量
考虑到我国行政机关的实际执法状况和人民的法律意识、二者地位的不对等性等因素，有一些学者提出，只要在国家工作人员的行为中，职务因素大于零皆可认定为职务行为，职务因素和个人因素的比例大小解决的只是国家在承担赔偿责任后是否需要对其工作人员行使追偿权以及追偿权的范围问题。笔者认为这种观点在对城管打人的法律性质分析中具有一定的参考性，至少在法律责任的承担上是具有可行性的，从保护私权的角度出发，首先将城管因执法而引发的打人行为认定为职务行为，按照国家赔偿法先行赔偿，再由国家依据个人因素体现的大小向城管进行追偿是最好的解决办法。
四、结束语
综上所述，笔者认为单纯地从职务行为的判断标准而言来讨论城管打人行为到底是不是职务行为是比较困难的，需要结合实体法、法学理论和法的价值取向等方面进行分析说明，城管人员在执法过程中所实施的打人行为从表面上看只是个人的行为，但是从我国城市管理综合执法的形成、面临的社会环境以及对私权的保护等方面来看，将其认定为职务行为更符合实在法与自然法的精神。
