[摘 要]两汉是中国历史上灾害频发的时期，两汉政府也在救灾的实践中积累、总结了丰富的经验，实施了一系列荒政措施。这些措施在抵御灾害的过程中发挥了积极的作用，但是，两汉荒政措施仍然存在着不足与局陷。本文以历史文献为依据，对两汉荒政措施的不足与局限进行了分析与研究，旨在更全面地了解两汉荒政措施，并总结出其中深刻的历史教训。
[关键词]荒政；两汉；灾害；赈济
两汉是中国历史上一个灾害多发期，在长期防灾、救灾的实践中，两汉政府实施了一系列荒政措施，降低了灾害的危害程度，缓解了灾民的生活困境。但是，两汉的荒政措施并没有从根本上解决灾民的生活问题，这说明两汉的荒政措施并不是完美的，是存在不足与局限的。概而言之，两汉的荒政措施的不足与局限主要有以下六点。
（2）两汉荒政措施实施具有制度化、程序化的特点[3]，而这一特点往往导致最佳救灾时机地错失，造成巨大损失。两汉荒政措施的实施有一套严格的程序。首先，灾区的地方官员要将灾情逐级奏报到中朝廷。之后，朝廷派遣官员到灾区查勘灾情。查勘完毕后，朝廷根据查勘结果制定救灾措施，最后，朝廷以诏令形式将救灾措施下达到地方，由地方政府具体执行，或者朝廷直接派遣使者到地方开展救灾活动。诚然，荒政措施实施的制度化、程序化能够保证荒政措施得以切实有效地贯彻实施，而不是停留在口头或诏令上，同时也能保证救灾活动有条不紊、按部就班地开展。但是，在面对突发性强、破坏性大的灾害时，其滞后性的缺点就暴露无遗。两汉许多官吏都拘泥于法令，按照朝廷的规定实施救灾，这种墨守陈规的行为必然会延误救灾的时机，造成巨大损失。虽然两汉时出现过一些有魄力、不拘泥于法令的官员，他们从实际情况出发，积极采取有效的救灾措施，甚至敢于违抗朝廷法令，“专命”行事。但这类官员的结局通常比较悲惨，东汉官员王望便是如此。明帝时，王望任青州刺史，其辖区内发生旱灾，“州郡灾旱，百姓穷荒”[4]，“望行部，道见饥者，裸行草食，五百余人，愍然哀之，因以便宜出所在布粟，给其廪食，为作褐衣”[5]。王望奏报此事后，“帝（明帝）以望不先表请，章示百官，详议其罪。时公卿皆以为望之专命，法有常条。”[6]幸得大臣钟离意力排众议，极谏力保，王望才得以免罪。
（3）君主个人的主观愿望导致荒政措施的夭折。在专制主义中央集权的国家里，皇权是至高无上的，君主个人的主观愿望在国家的政治生活中占有极其重要的地位，他们甚至可以把自己的主观愿望当作法令纳入到国家的政治生活中来。因此，有很多君主利用这一特权来满足自己的私欲，而置国家与百姓的利益于不顾。汉武帝时，术士栾大以妖言迷惑武帝，他上言说：“臣尝往来海中，见安期、羡门之属。顾以为臣贱，不信臣。又以为康王诸侯耳，不足予方。臣数言康王，康王又不用臣。臣之师曰：‘黄金可成，而河决可塞，不死之药可得，仙人可致也。’臣恐效文成，则方士皆掩口，恶敢言方哉！”[7]一心追求长生不老的武帝表示“子诚能其方，我何爱乎”[8]。为了得到长生不老的“药方”，武帝按照栾大所言“致尊其使（栾大）”[9]，盲目地优待栾大，史载“是时上方忧河决，而黄金不就，乃拜大为五利将军。居月馀，得四金印，佩天士将军、地士将军、大通将军、天道将军印”[10]，“其以二千户封地士将军大为乐通侯。赐列侯甲第，僮千人。乘舆斥车马帷帐器物以充其家。又以卫长公主妻之，赍金万斤，更名其邑曰当利公主”[11]。一年后，武帝识破了栾大的骗局，处死了栾大，武帝的寻仙梦亦化作了泡影。为了满足自己的私欲，武帝把如此多的财力、物力用于求仙访药这类虚无缥缈的事情上，却对于黄河决口置若罔闻，任凭河水吞噬自己的子民。
（4）国家的财政状况紧张严重限制了荒政措施地实施。荒政救灾是一个浩大工程，需要有充足的人力、物力资源，这些都需要有坚实的经济基础才能做到，否则再完备的荒政措施也只是空谈，无法付诸实际。成帝初年，清河都尉冯逡奏言治理黄河的对策，他在奏言中指出“禹非不爱民力，以地形有势，故穿九河，今既灭难明，屯氏河不流行七十余年，新绝未久，其处易浚。又其口所居高，于以分流杀水力，道里便宜，可复浚以助大河泄暴水，备非常。又地节时郭昌穿直渠，后三岁，河水更从故第二曲间北可六里，复南合。今其曲势复邪直贝丘，百姓寒心，宜复穿渠东行”[12]。冯逡的对策不但切实可行，而且还是条长久之策，但此时的西汉王朝国势衰微，财力方面更是捉襟见肘，冯逡的良策终因“方用度不足”[13]而被束之高阁，结果“后三岁，河果决于馆陶及东郡金堤，泛溢兖、豫，入平原、千乘、济南，凡灌四郡三十二县，水居地十五万余顷，深者三丈，坏败官亭室庐且四万所”[14]。
（5）国家政治局势动荡不安，使得荒政措施成为“空头支票”，难以贯彻实施。国家局势动荡不安严重削弱了中央政府的行政管理能力，分化了中央权力，造成政令不行的局面。同时，政局的混乱降低了中央政府对灾害及荒政措施的关注程度。在缺少了中央政府这一强有力的救灾领导者、组织者的情况下，荒政救措施是不可能完整、切实得到执行的。王莽居摄时期，为了能够早日篡朝夺位，王莽把更多的精力与资源放在了扫除异己、攫取权力的政治斗争之中，而对于当时发生的水灾王莽则采取“但崇空语，无施行者”[15]的方式敷衍了事，放纵水灾肆虐，置百姓的生死存亡于不顾。这也成为新莽政权土崩瓦解的一大诱因。
（6）两汉官吏的渎职、违法行为使得荒政措施在执行过程中大打折扣。总体而言，两汉官吏对荒政措施的执行态度还是比较认真的，但这并不代表两汉的吏治问题没有对荒政措施的执行产生不良影响。两汉官吏在荒政措施执行过程中的渎职、违法行为主要有三点。第一，地方官员匿灾不报。这主要是因为赈民救灾是地方官吏“上计”考核的重要内容，然而，由于地方财政状况紧张或其他各种原因，地方官员很难完成“上计”考核中的所规定标准，为了不影响自己的政绩，有些地方官就采取了匿灾不报的方式。第二，有关官吏敷衍了事，没有尽职尽责的执行荒政措施。汉献帝兴平元年，三辅地区大旱，“帝使侍御史侯汶出太仓米豆，为饥人作糜粥，经日而死者无降。帝疑赋恤有虚，乃亲于御坐前量试作糜，乃知非实”[16]。第三，官吏贪赃枉法，贪墨赈灾物资。新莽末年，黄河流域连年干旱，饿殍遍地。面对数十万涌入关中的灾民，王莽“置养澹官以廪之”[17]，结果却是“吏盗其廪，饥死者什七八”[18]。
两汉荒政措施措施的不足与局限主要是因为两汉的生产力水平比较低，社会发展水平不高。但两汉荒政措施在安定人民生活，稳定社会秩序，恢复社会生产等方面仍起到了积极的作用，这一点应该给予充分的肯定。
