民国初年，西方列强趁中国国力衰微之际，以借款名义，附加多种政治经济条件，联手干涉中国的盐务，客观上导致近代中国盐务首次大规模改革。改革的结果，使列强加强了对中国经济命脉的控制，同时也促进了中国盐务的近代化。
善后大借款导致中国盐权旁落
这场借款从一开始就蒙上了浓厚的政治色彩。四国银行团虽然同意借款，但却提出了附加条件：即对以后中国政府所需借款，四国银行拥有优先权。在英国政府的一份外交备忘录里，赤裸裸地道出了其利用借款控制中国经济的野心：
陛下政府意见是，对善后借款应该附加以下规定：
（一）中国政府必须统一在善后借款最后拨出之前，决不再洽谈或缔定任何垫借款合同。（二）盐税或者其他可以作为担保的税收，应该在外国专家帮助下由中国政府实行改革。从事征收工作的专家、顾问和外国人员，一律作为中国政府官员。（三）中国政府应该将所收借款使用明细书，提交银行团和各国政府，并对用途给予概要说明。（四）善后借款第一个用途就是用来偿付垫款。（五）任用管理对外债务的外国总查账员等人时，必须由外国政府或银行团提名，中国政府任用。……
面对如此苛刻的借款条件，北洋政府的临时参议院大多数人认为，银行团所提的监督条件，是列国对清朝政府尚且没有提出过的、却向新的民国政府提出了，这断难接受。最后他们决定：“在和银行团的交涉到了万不得已时，也只可以对预借承认监督条件，外国人的监查员须于五个月后撤销。大借款成立时，决不许有监查员。各种事业中虽可设置外国人的会计师，但须由中国自主地加以任用，不过事先可征求银行团的同意。”袁世凯也认为：“六国财团不外借口救济中国，而试图垄断利益，干涉内政。即如在一定期限内，不许从团体以外的方面获得借款，便是其中一端。至于盐务和关税，同样须在外人手里经营，可谓干涉内政太甚。”
在这样的情况下，袁世凯尝试通过别的渠道借款。8月30日，经过秘密谈判，驻英公使刘玉麟与克里斯浦财团在伦敦签定了一项1000万镑的借款合同。该项借款虽也以盐税作为担保，但并无银行团所提的监理中国盐政的条款。
这份借款，立即在银行团中掀起轩然大波。英国政府明确表示对克里斯浦借款活动拒绝支持，同时命令驻京英国公使朱尔典向袁世凯政府施加压力，逼迫其取消借款合同。最终，中国政府取消了克里斯浦的第二期债券的发行，并赔偿克里斯浦财团15万英镑。北京政府的财政就此再度陷入恐慌境地，不得不再次回到了银行团的谈判桌前。经此一事，银行团索价更高，不仅要求中央盐务稽征需由外国人监理，各产盐地方也要设立稽核分所，由洋人会同管理，并增加外籍职员的名额。
《善后借款合同》条款中，对中国盐政主权的侵犯主要体现在以下五个方面：一是承认要在外人襄助下，对中国盐税征收办法实行整顿改良;二是在北京设立盐务稽核总所，以中国人为总办，外国人为会办，所有发给的引票、款项收支非得洋会办签字不生效力;三是在各产盐地设立盐务稽核分所，以中国人为经理，外国人为协理，所有秤放盐斤和盐税征收存储事宜需得洋协理同意;四是征收之盐款应存入银行团之银行或其认可之存款处，非有洋会办会同签字，不能提用;五是稽核分所经协理及总分所其他员司之任免，由总会办共同定夺。
时人评价这种侵犯为“古今万国所罕见”。这样，中国的盐务行政管理权，完全落入外国人手中。
英国人丁恩执掌中国盐务大权
根据善后大借款合同，英国人丁恩担任盐务稽核所会办，德国人担任副会办，法、俄两国各一人担任审计处顾问，日本人在总所未能占得一席，就在分所中多用日籍人员作协理以为补偿。银行团及各国公使要求北京政府与稽核所各有关洋员签署聘用合同时，对每一职位的职责范围不作详细规定，以使他们可以不受限制地在各自的岗位上，根据债权人的利益为所欲为。
丁恩，苏格兰人，自年轻时起就在英属印度殖民地政府服务，治理印度盐政多年。1906年，清政府派代表团到印度考察盐务管理时，就是由他出面接待。1913年初，由中国驻英公使出面，聘请已年逾花甲的丁恩担任中国盐务顾问兼盐务机关会办。4月初，双方签订了聘任合同。6月下旬，丁恩抵达中国后，发现他这个总会办并非如他受聘时认为的，是中央盐务机关的长官，而只相当于盐务署办公厅下面的一个附属机构。原来，几乎在聘请丁恩的同时，财政总长周学熙奉袁世凯之命，拟定了盐务稽核造报所的章程和盐务稽核造报总分所的办事细则，并核准施行。按此章程，稽核造报所的职权仅限于审查盐税收支账目，与盐的产销等行政事务无关，盐税仍由各地盐运使征收，稽核造报分所不过在盐运使收税的四联单内签字而已。而且，稽核总所受盐务署领导，人事、经费均由盐务署转呈财政部核准发给。 丁恩对此十分不满，认为财政部拟定的稽核造报所章程和办事细则是在借款合同签订前公布的，违背了借款合同第五款的精神，应予以修改或取消。他一面向银行团提出报告，要求银行团向中国政府施压;一面就稽核造报所章程和办事细则提出抗议：（一）按照借款协定，稽核所总办及外籍会办应为盐务署首长，但现在稽核所仅为盐务署一附属机构;（二）按照稽核所章程，总办及会办仅为会计稽核及督察之官员，与产运销等实际行政无关;（三）盐务署没有采取措施解决引岸制及其积累的既得利益等关键问题所在。为此，他提出要撤销盐务署，稽核所直接受财政部领导。为此，他拒绝在聘任合同上签字，表示：“在我认为尚未采取必要的步骤使借款协定的规定有效执行之前，不准备签字。”
继盐务稽核总分所章程之后，北洋政府财政部先后又颁布了盐务署顾问章程、盐务署官制等章程。在制订这些章程的过程中，财政部反复与五国公使及丁恩进行协商，一切以其意见为准。在他们的要求下，甚至在盐务署官制颁布以前，单独颁布了作为盐务署官吏之一的盐务署顾问章程。由于这一系列章程的颁布，使得善后借款协定中不平等条约被固定下来并扩大化，五国银行团控制之下的盐务稽核所的权力不断加强，从此成为管理中国盐政的中枢机构。在其操纵下，在聘用直、鲁、晋、浙、闽省洋协理所订合同中，除许外人管理盐税外，凡管辖盐官、盐场及缉私掣验一切盐务行政全权悉予外人。此前订立的奉天、两淮等处稽核分所洋员合同废止，按照上述原则重新订定，以扩充其职权。
此时，虽然盐务署仍旧设立，但权力已被架空。丁恩实际上已成为中国盐政的最高行政长官。
丁恩与国内各派的斗争
丁恩在印度实行的“就场征税、自由贸易”的盐政政策卓有成效。来华前，对中国的盐务已做了较深研究，到任后第二天，他就给财政部提出了《改良盐务条议》的条陈，明确提出：“盐政欲增加收入，罗致巨款，政府不必独揽制造……欲盐政办理妥当，最要者须将全课（除地税外）无论若干，于未起运之先即于产地悉数征讫……如能设法于盐斤未离滩之先，即将课税全数征收，则收入自然源源不穷。”
从这份条陈可以看出，丁恩坚决反对中国固有的引岸制度，积极主张采取印度方法进行改革，认为只有自由贸易才能鼓励竞争，降低盐价，增加销售额，提高盐税。 袁世凯的内阁成员 前排右起：唐昭仪、胡惟德、刘冠雄、王正廷、蔡元培 后排右起：魏宸组、王宠惠、段祺瑞、施肇基、宋教仁.图/ 高延智/CFP
实际上，国内改革盐务制度的呼声也非常高。此时，改革派熊希龄任北洋政府内阁总理兼财政总长，张弧任盐务署长兼稽核所总办，张謇为农商总长，梁启超为司法总长。地方上各省盐运使也多由改革派出任。许多盐政改革专家云集北京，讨论制定《盐专卖法》、《盐税法》、《制盐特许条例》、《私盐治罪法》、《运盐条例》等法律条例。然而，国内改革派的官方专卖方案，受到丁恩的坚决反对。丁恩认为官方专卖制不仅不能达到增加税收降低盐价的目的，而且还会导致种种弊端。中方盐务署顾问景本白多次与丁恩商讨，但最终双方并未取得一致。因此，这些改革方案虽经盐务署同意，但因丁恩的反对而未能公布实施。
中方的态度让丁恩对自己所坚持的改革方案也采取了更加谨慎的态度。他没有因自己经验丰富、有银行团做后台就强行推行自己的主张，也没有因年岁已高、视力不佳、语言不通等困难，就坐镇京师，遥控指挥。为了解中国盐场的实际情况，掌握第一手资料，使自己的改革方案更切合中国国情，1913年7月到1915年3月，他就带着后来担任过盐务总所巡视员的缪秋杰，考察了包括长芦盐场、东三省、山东、上海、广东、福建、两淮、云南、四川等地的盐场，几乎把中国所有盐区都跑了一遍。针对各地特点，提出自己的整顿意见：即在坚持“自由贸易，废除专商垄断”的前提下，结合各地特殊情况，对盐商势力强大之地暂不立即改革;对本已废除引岸制度边远地区，设法维护自由贸易制;对两淮、长芦等地，则主张实行渐进主义，首先统一税则，尽量于产地一次完税，然后再逐步废除引权。为此，他决定“择定一处先行试办，若能收效则其余各处不难迎刃而解”。他选择长芦盐区作为首个废除引岸的试点。
1913 年4 月，袁世凯以盐税、海关税作抵押，与英、法、德、俄、日五国银行签订《中国政府善后借款合同》。 图/ 孔兰平/FOTOE 此举，立即在国内引起轩然大波。
盐商们对此并不满意，认为实行自由贸易，盐价必然跌落，低价盐必然会侵销他们的引岸，威胁他们的利益。于是他们继续在政府内运动。当时的北洋政府，有许多身居要职的官员本身就出身盐商或手中持有数量不等的引票。对于丁恩所提改革方案，他们碍于借款合同限制，不得不采取敷衍的态度，表面上同意进行改革，但暗中却竭力阻挠。
这件事也惊动了袁世凯。他在总统府开财政会议讨论开放引岸问题时，认为“此事不宜采用激烈手段”，最后形成一个折衷办法：规定直隶、河南两省贩运盐斤商人为3000-5000人，由地方官吏或盐务署审查，必须为真正华商;凡持有审查证券者，准其照章纳税购盐，运销直豫两省，其地点和数额不受限制;所有旧盐商及其伙计、子侄等均承领此券，以保证不会失业。丁恩同意了这个办法，希望通过自有竞争降低盐价，使中国人认识到废除引岸的好处。
但在实际操作过程中，张弧借口“审查选择需费时日”，操纵贩盐证券的发放，开放引岸70 多天后，持证券之人还不到原定名额的30% ，而且本来只说旧商等可以“承领此券”，实际执行时却变成旧商等“皆有请领证券的优先权”，而自由商人却受种种限制。当时的《 盐政杂志》对此评论说，其结果使盐的运销“仍归一二豪商之手”，认为这是“假改革”。 1915 年4 月，丁恩派副会办德国人斯泰劳赴天津调查芦盐运销情况，发现有一家长利公司只向芦纲公所（盐商组织）购盐，转包散商运销，并不直接售给自由商人。继而查明这家公司的股东有重要人物在内，公司由一批北洋官僚组织的，和盐务署长张弧有密切关系。
丁恩又派华洋高级人员到直豫各地调查，发现各盐店售盐无不克扣斤两，掺水掺土的情形相当普遍。他认为，这些流弊的产生，就在于盐务署操纵运盐特许证券，于是一再提议取消贩盐证书，允许任何商人照章纳税由场运盐，对各盐店违法事项必须予以严惩。心虚的张弧答复说：“长芦74县未能施行完全自由贸易办法实有困难之处，请勿施猛烈改革致起洋商将营盐业之谣言。”丁恩毫不退让，坚持己见。
就在丁恩与张弧就开放引岸问题争执不下时，一向反对改革的周学熙重任财政总长。周本人就是两淮著名大盐商。他上台后抓住长利公司及芦盐提价等把柄，把张弧参劾、撤职，对于丁恩在整顿盐务中所要求采取的措施一概置之不理，并以盐务署督办名义取消了开放芦盐引岸的计划，改为芦纲商人公共承运。开放长芦引岸试点宣告失败。丁恩在其《改革中国盐务报告书》中评价此举“财政总长取消前项取缔办法，不啻准许各专商侵蚀国课也。”
此外，周学熙又策划盐商为急于称帝筹措款项的袁世凯报效1000万两白银（“报效”兴于清末，指政府财力紧张的情况下，各地盐商以“报效”名义给政府捐款，要挟官方对盐商的利益予以照顾）。当时，各地盐商手中所持引票均为前清所发，辛亥革命后，并未得到民国政府承认。袁世凯为得到巨款，答应于旧票上加盖民国印信，并担保永不废引。丁恩认为“盖商人借报效之名，辄要求种种权利，政府退让一步，则有遇改革之时即多一层困难”，因此坚决反对。稽核所张弧等人也持反对态度。最终财政部没有颁布这一措施。国内的盐商们因此对丁恩恨之入骨。一直到丁恩离任返英后多年，盐商们仍然对他攻击不已，说他的自由贸易“皆空谈，毫无把握”。
民初盐务改革成效及评价
尽管遇到种种阻难，但开放引岸、自由贸易的改革是大势所趋。在丁恩及其国内改革派的努力下，民国初年的盐务改革还是取得了一定的成效。
在盐税征收管理制度改革方面，首先，创设并完善稽核机制。这一机制改变了此前“盐政收支，既无考核又不统一……提用款项，听凭各省随意挪移”的乱象，保证并加强了中央财政（包括外国银行团）对我国盐税征收、开支过程的控制，改变了过去涣散、混乱状况。其次，革除了征榷环节一些陈规陋习。丁恩在视察奉天盐场时，发现该地区1913年1-5月应缴税款中拖欠60%，6-8月欠税更达80%，于是立即建议就场征税。熊希龄采纳了丁恩的建议，于1913年10月9日颁发部令，实行丁恩主张。再次，统一了税率。民初盐税税率极其紊乱，全国盐课厘杂税目多至七百多种，仅山东一省，商办、官办税费加起来就有73种。1915年1月1日起，全国施行新税率。经几年努力，往昔税率紊乱、轻重不均状况已有较大改善，“已呈统一之象矣”。改革后，中央盐税收入激增。1914年达6848万元，比清末最高年份的1300万两（合1950多万元）增加两倍半还多，1915年为8050万元，1916年为8107万元。
相比较而言，食盐运销制度的改革由于直接触犯了盐商利益，阻力较大。在具体施行时，将最初一律取消引权、实行自由贸易的意见改为逐渐实行的办法。自1914年至1918年丁恩离任，全国陆续开放的引岸有：皖豫淮盐引地33县、山东临沂6岸、淮北近场5岸、徐淮6岸、永武浙盐销地闽侯31县、广东沿海各地、川南、川北等。这些开放之地，要么是边远地区，如晋北、云南;要么是官运引地，如直隶和河南;要么是商品经济比较发达、引商势力本就不大之地，如福建等。在引岸制度根深蒂固、引商势力强大的广大区域，自由贸易仍难推行，全国大部分区域仍然实行引岸制，开放引岸的改革不能算成功。
民国初年的这次盐务改革，客观上适应了当时中国社会经济发展的需要，改革过程中建立的稽核制度，对后来的中国盐务还是产生了深远的影响，成为中国盐务近代化的开端。从这段改革本身来看，英国人丁恩尽管最初在事权上与中国改革派分歧较大，使中国改革派对他怀有很深敌意，但其在花甲之年，“不避风雨，每日徒行，所有盐滩均已走遍”的工作态度，让中国改革派由衷钦佩。与他合作共事过的张弧在1915年对记者说：“丁恩氏不特于盐政情形了如指掌，即以其个人人格而论，亦艰辛耐劳，甚可钦佩。”后人评价丁恩为“热心改革家”、“主张废除专商最力之第一人”。而保守派借助爱国的崇高名义裹挟民意，使近代盐务改革举步维艰。
1916年袁世凯死后，中国境内逐渐陷入军阀混战的境地。盐税被各地军阀不断加征，税法重又紊乱，盐政又呈现混乱败坏的状况。
