中国政府的政策走向 中国政府的政策走向 中国政府的政策走向
在政策取向上,以胡锦涛为国家主席、温家宝为总理的中国新领导班子会与前任领导班子有什么不同?这是本文要探讨的问题。
判断政策取向,不能只看政策宣言,还要看财政资金的流向。中国有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领域(如教育),但却舍不得向那个领域投入财政资金。如果仅从政策宣言来判断政府的政策取向,很容易看走眼。财政资金的流向却是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的,它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此,资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。熊彼特曾经作过的两点观察:政府所有的功能都需要财政支撑,政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是我分析新班子政策取向的视角。[1]
背景
从1978年开始到九十年代中期,可以说中国只有经济政策,没有社会政策。在此期间,改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”,其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化,不仅没有兼顾公平,也没有兼顾生态环境和国防建设。不过,在八十年代,不仅政府忽略了公平问题,普通民众对这个问题也不太重视。原因有三:
·改革以前,存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先,兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。
·在整个八十年代,由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制,农民的生产积极性空前高涨,他们的收入水平也迅速上升。结果,城乡差距和地区差距双双下滑(见图
一、图二)。
·直到九十年代初,中国的改革是种全赢游戏(win-win game)。所有人都从改革受益,差别只是有些人受益多一点,有些人受益少一点。在这种情况下,既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大,只要差距不是过大,人们还可以接受。 国家统计局,“从基尼系数看贫富差距”,http://www.stats.gov.cn/gqgl/gqglwz/200104240017.htm 在农村,九十年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。“谷贱伤农”,由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区,农民收入不是增长,而是下滑。与此同时,长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧,多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来,激化了农民与政府之间的矛盾。
政策调整 到九十年代末期,出乱子的迹像越来越多。它促使中国领导人不得不在坚持“效率优先”的同时,开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已,现在的“兼顾”终于有了些实质内容。从财政资金的流向看,在过去几年里,中国政府的政策调整已经跨出了两大步,在新班子的领导下正在迈出第三大步。
加大对中西部省份的财政转移支付
第一步是增大了中央政府对各省、尤其是中西部省份的财政转移支付。1993年以前,中国的财政体制是“分灶吃饭”的包干制,各省财政收支的自主性很强。这种体制对东南沿海省份十分有利,因为它们的财政资源相对比较充裕,自主性强意味着它们不必与别省分享来自本地的税收。但中西部省份的财政资源贫乏,没有外来的财政转移支付,它们难以为本地居民提供像沿海省份那样的公共服务,更没有能力像沿海省份那样拓建基础设施、投资产业项目。财政包干制的一个后果是地区差距日益扩大。更让中央政府担心的是,随着“两个比重”(财政收入占国内生产总值的比重和中央政府财政收入占财政总收入的比重)持续下滑,它对全局的控制能力逐渐削弱。基于这种担心,中央政府在1994年对财政体制作出重大调整,将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势,增强了中央政府的财政汲取能力,为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。 从表一可以看出,中央财政转移支付扶助的重点是中西部比较贫困的省份。比较各省人均财政收入和财政支出的情况,我们发现,后者的差异系数比前者的差异系数要小很多。这说明,富省的人均财政收入比穷省的人均财政收入要高出很大一截,但人均财政支出的差别却没有那么大。之所以出现这种情况,是因为中央对穷省转移支付的力度比对富省要大得多。另一点需要注意的是,虽然在这些年里,人均财政收入的差异系数不断扩大,人均财政支出的差异系数却在1997年后显示出收缩的趋势。这证明,近年来中国中央政府对中西部省份的加大了转移支付的力度。图四显示,2003年预算中,中央对各省的转移支付会在2002年的基础上再增加600亿元,这表明新班子应该会继续沿着这个方向前进。
加大对城市社会救济和社会保障的投入 中国政府对社会救济和社会保障重视程度的迅速提高可以从其对城市贫困问题态度的转变看得很清楚。城市贫困人口问题引起人们的关注是最近的事。此前,大多数中国人一直以为,贫困只是一种农村现象。但随着下岗失业问题在九十年代中期以后日趋严重,城市贫困逐渐凸显。
上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年,国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,开始在全国范围内推行城市低保制度。但当时的紧迫感并不太强烈,以至于连负责协调的民政部救灾救济司对于这年的低保对象也没有精确统计。此后的三年多里
